IV SA/Gl 452/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 30 września 2010 r. nr LXXVIII/1134/10 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oddala skargę. Rada Miasta Mysłowice w dniu 30 września 2010 r. podjęła uchwałę nr LXXVIII/1134/10 w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, przedszkola prowadzone przez miasto Mysłowice, zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie. Natomiast w § 4 tej uchwały, została ustalona opłata za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w § 1 uchwały, w wysokości 1,50 zł. za każdą godzinę zajęć. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach, w piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej § 4 tej uchwały. Podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustalenie opłat za świadczenia realizowane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, w wysokości 1,50 zł. za każdą godzinę zajęć. W uzasadnieniu skargi Prokurator Prokuratury Okręgowej podniósł, że ustalenie opłaty za świadczenia realizowane w prowadzonych przez gminę przedszkolach jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały, podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przemawia przede wszystkim to, że jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, kto znajduje się w określonym stanie hipotetycznym – rodzice i prawni opiekunowie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (por. wyrok NSA z 22.11.2005r., I OSK 971/05, Lex nr 196727). Skarżący podkreślił, że w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu (nie krótszego niż 5 godzin dziennie), rada gminy ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę, czas pobytu dziecka w przedszkolu, przekraczający ustawowe minimum. Podstawą zaś ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum musi być zasada ekwiwalentności. Skarżący podniósł, że uchwała powinna określać, za jakie konkretnie świadczenia opłata jest pobierana, a nie wskazywać opłaty stałej. Dodał, że sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej i zawierać uzasadnienie naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Opłata nie może mieć bowiem charakteru stałego, lecz powinna uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość, czas trwania i faktyczne korzystanie z nich przez dziecko. Skarżący podniósł, że na organie spoczywa obowiązek wykazania, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanymi świadczeniami, a sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Następnie zarzucił, że ustalenie stałej opłaty na sztywnym poziomie – np. 1,50 zł. za każdą godzinę zajęć – nie pozwala na kontrolę, co mieści się w ramach tej opłaty i czy odpłatność jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Ponadto dodał, że konieczność wykazania w uchwale, że wysokość opłaty pozostaje w związku z oferowanymi świadczeniami, jest uzasadniona również tym, iż to nie rodzice ponoszą koszty działalności przedszkola publicznego, bowiem koszty te ponosi organ. Skarżący zarzucił, że w § 4 zaskarżonej uchwały została ustalona opłata o charakterze sztywnym i stałym, uzależniona wyłącznie od czasu, w jakim dziecko przebywa w przedszkolu, a sformułowanie "zajęcia o charakterze dydaktycznym, wychowawczym i opiekuńczym" jest sformułowaniem enigmatycznym i równoznacznym ze sformułowaniem ustawowym "nauczanie, wychowanie i opieka". Podniósł, że pogląd o niedopuszczalności ustalania opłat o charakterze stałym, w ramach realizacji przez radę gminy kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, był już powszechnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty. W tym zakresie podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 3 marca 2009 r. stwierdził, iż ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie i zobowiązanie do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, oferowanych przez przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ( por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08). Ponadto dodał, że również w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych, wydanych w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy o systemie oświaty – wyklucza się możliwość ustalania opłat o stałym charakterze (wymienił wyroki sądów administracyjnych dotyczących tej kwestii). Następnie skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., stwierdził nieważność poprzednio obowiązującej na terenie gminy Mysłowice, uchwały z dnia 24 września 2009 r., w sprawie określenia zasad odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola – właśnie z powodu uchwalenia stałej opłaty za świadczenia przekraczające wymiar 5 godzin dziennie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Mysłowice wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, według stanu obowiązującego od ostatniej nowelizacji. Wskazał, że Rada Miasta Mysłowice była uprawniona do ustalenia wysokości opłaty poprzez przyjęcie jako podstawy jej określenia – czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Na rozprawie Prokurator podtrzymał zarzuty skargi. Pełnomocnik organu administracji ponownie przytoczył argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast według art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru, ponadto w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego, prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, wniesionej przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach, jest § 4 uchwały Rady Miasta Mysłowice z dnia 30 września 2010 r. dotyczący ustalenia opłat za świadczenia realizowane w prowadzonych przez miasto Mysłowice przedszkolach - w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie - w wysokości 1,50 zł. za każdą godzinę zajęć. Na wstępie podnieść zatem należało, że na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) – według stanu obowiązującego od dnia 1 września 2010 roku - organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje program wychowania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Podkreślenia zatem wymagało, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne dotyczył bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (początkowo minimum programowego wychowania przedszkolnego). Natomiast zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. W związku z obowiązującą wówczas regulacją kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne, przyjęty został w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd dotyczący konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Sprecyzowanie w uchwale rady gminy, jakie świadczenia są udzielane przez przedszkola ponad podstawę programową i określenie wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń było niezbędne, bowiem tylko w ten sposób istniała możliwość weryfikacji, czy opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991), nowelizacja art. 6 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym czasie też może ten program realizować, z tym, że może to podlegać już opłacie. Zestawiając te dwa rozwiązania prawne, można stwierdzić, że do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ gminy czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1581/12). Wobec tego stwierdzić należało, że w aktualnym stanie prawnym, przy ustalaniu opłat na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zarzuty skargi są zatem pozbawione podstaw. Ponadto podkreślenia wymaga, że – jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku - zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w uchwale szczegółowo świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12). Ponadto – wbrew błędnemu przekonaniu skarżącego - przedmiotowa uchwała nie wprowadza opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Opłata powyższa naliczana jest bowiem za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Natomiast o opłacie stałej – jak podkreślił NSA w cytowanym wyżej wyroku - można mówić w sytuacji, gdy jest ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia. Nie zasługiwał zatem również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący konieczności przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej i określenia kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem skarżącego pozwoliłoby skontrolować adekwatność opłaty do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Jak podkreślił NSA w wyżej wymienionym wyroku - stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez przedszkole. Oczywiste jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego), czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1581/12). W niniejszej sprawie – podobnie jak w sytuacji poddanej analizie przez NSA - ustalone opłaty mają właśnie charakter symboliczny. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa, będących jej podstawą. Natomiast dokonana przez skarżącego wykładnia tych przepisów jest błędna, cytowane zaś w skardze orzeczenie NSA z dnia 3 marca 2009 r. dotyczyło poprzedniego stanu prawnego, o którym była mowa wyżej i z powodów przedstawionych już w niniejszym uzasadnieniu, nie mogło być odnoszone do aktualnej regulacji ustawy o systemie oświaty. Z tych samych przyczyn - przytoczony w końcowej części skargi - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2011 r., stwierdzający nieważność poprzednio obowiązującej na terenie gminy Mysłowice, uchwały z dnia 24 września 2009 r. w sprawie określenia zasad odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola, nie mógł być odnoszony do oceny zgodności z prawem aktualnie zaskarżonej uchwały. W kwestii przytoczenia w skardze wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, wydanych po dacie nowelizacji ustawy o systemie oświaty, podkreślić raz jeszcze należało, że sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, który został obszernie przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu. Dodać należało, że wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2012 r. - przytoczony przez skarżącego wśród kilku orzeczeń WSA wymienionych dla poparcia twierdzeń niniejszej skargi. Wobec powyższego – na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę w przedmiotowej sprawie należało oddalić. sw