IV SA/Gl 49/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadania imienia parkowi przy [...] w Z. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kwotę [...],-zł. ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania Rada Miejska w Z. w dniu [...]r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania imienia [...] parkowi przy [...] w Z.. W podstawie prawnej tej uchwały powołany został art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 tej samej ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru stwierdził, że powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę miasta do nadawania nazw tylko i wyłącznie ulicom oraz placom będącym drogami publicznymi lub drogom wewnętrznym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), a przedmiotowy park do nich nie należy. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 923/05. Skoro, zatem obowiązujące przepisy nie zawierają legalnej definicji "parku", który oznacza "duży ogród z alejkami i ścieżkami spacerowymi" i nie jest tożsame z pojęciem plac publiczny, to przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, co narusza art. 7 Konstytucji i stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. W skardze Gmina Z. wniosła o uchylenie powołanego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako naruszającego art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10,12 i 15 tej samej ustawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że uprawnienia rady gminy nie są ograniczone do spraw wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ustęp pierwszy tego artykułu przekazuje radom gmin kompetencje we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gmin, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Uznała za oczywiste, że park nie jest placem publicznym, a tym bardziej drogą publiczną i dlatego nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, który z tego powodu nie został powołany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały. Zwróciła uwagę na właścicielskie uprawnienia Gminy Z. wobec tego parku oraz na społeczną inspirację nadania mu nazwy z inicjatywy Komisji Budżetu i Inwestycji oraz Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska. Wskazała, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2004 r. sygn. IV SA/Gl 562/04 uchylone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, w którym organ nadzoru zakwestionował prawo gminy do nadania imienia obiektowi sportowemu, uznając za prawidłowe generalne domniemanie kompetencji rady gminy w tym zakresie, wynikające z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie prezentując pogląd, że z art. 7 Konstytucji RP wynika, iż działanie organu administracji publicznej zawsze musi mieć umocowanie prawne, a więc przepis prawa musi wyraźnie lub pośrednio wskazywać jego właściwość. W przeciwnym razie naruszona jest konstytucyjna zasada legalizmu. Zdaniem organu nadzoru brak było podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały, a w przepisach prawa nie przewidziano kompetencji rad gmin do nadawania nazw parkom. Zaakcentował, że nadanie parkowi imienia nie służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym i dlatego nie można w tej sprawie stosować analogii wobec stanowiska tut. Sądu wyrażonego w powołanym w skardze wyroku z dnia 6 października 2004 r., sygn. IV SA/Gl 562/04. Podkreślił również, że samodzielność gminy może być realizowana w granicach dozwolonych prawem, zaś organy gmin obowiązane są w swej właściwości przestrzegać przepisów ogólnie obowiązujących, co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie wskazał, że nadanie tej nazwy należy do właściwości organu wykonawczego, czyli prezydenta miasta, w ramach czynności związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym, wynikających z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie stosownej treści zarządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zgodne z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie, objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i nie jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Organ nadzoru stwierdził jej nieważność w oparciu o treść art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który upoważnia radę gminy do nadawania nazw tylko i wyłącznie ulicom oraz placom będącym drogami publicznymi lub drogom wewnętrznym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) mimo, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej jej wydania. Słusznie podnosi skarżąca, że brak jest normatywnej definicji pojęcia "park", jednak w drodze stosownej wykładni można ustalić jego zakres. W ujęciu słownikowym jako "duży ogród powiązany przestrzennie i kompozycyjnie z warunkami naturalnymi i otaczającym krajobrazem, z alejkami i ścieżkami spacerowymi" (por. Słownik języka polskiego pod redakcją Mieczysława Szymczaka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994 r., str. 605), który ma służyć wypoczynkowi oraz może być wyposażony w urządzenia kulturalno-oświatowe (czytelnie, wystawy), rozrywkowe (kręgi taneczne, wesołe miasteczko, amfiteatr), sportowe (boiska, kąpieliska, trasy rowerowe) i gastronomiczne, a także inne obiekty pełniące różne funkcje, jak np. egzotarium, palmiarnię czy delfinarium. Zatem wyklucza objęcie omawianym pojęciem ulic oraz placów będących drogami publicznymi lub drogami wewnętrznym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym zakresie podzielić należy stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Gl 562/04, które wskazało, że (cytat): "W samym art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej place publiczne zostały wymienione razem z ulicami, co wskazuje, że chodzi o takie place, które pełnią podobne funkcje jak ulice, a więc głównie są elementem komunikacji miejskiej.". Zatem również parki z uwagi na swój wydzielony charakter nie mieszczą się w zakresie określonym art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej i uważa, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została prawidłowo wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest ogólny wymóg, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kompetencji rady gminy wyjęte bowiem zostały sprawy, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych oraz sprawy ogólnokrajowe. Zatem sprawy nie zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) lub innego organu samorządowego mogą być rozstrzygane przez radę lub na podstawie jej upoważnienia przez inne władze gminy (najczęściej wójta gminy), co przyznał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę. Przy czym podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia mienia komunalnego, a więc gospodarowanie mieniem komunalnym należy do ustawowych zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jeżeli jednak brak jest wskazania organu gminy dla rozstrzygnięcia danej sprawy będącej zadaniem gminy, to wówczas, należy odnieść się do zapisów konkretnej ustawy (przepisów prawa materialnego), a w przypadku jej braku, posłużyć się koncepcją domniemania kompetencji rady gminy (pro municipio), bowiem może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanym sprawie poza sporem jest, że wykonywanie zadań publicznych (załatwianie spraw) o charakterze lokalnym należy zasadniczo do gminy (por. art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Zdaniem składu orzekającego można uznać, że taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których rodzaje (najbardziej typowe) wymieniono w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wśród tych spraw znalazły się również sprawy z zakresu ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych oraz zieleni gminnej i zadrzewień, do których niewątpliwie zaliczyć trzeba park, który ma służyć zaspokojeniu potrzeby wypoczynku i rekreacji wszystkim jego użytkownikom (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 12 w związku z pkt 5 i 10 tego samego artykułu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). W tej sytuacji gmina, jako właściciel parku ma nie tylko prawo, ale i obowiązek wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu jego funkcjonowaniu. W tym zakresie obowiązuje tylko takie ograniczenie, by nie były to działania sprzeczne z prawem. Tymczasem żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw parkom. Dlatego nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości i nie narusza to zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, skoro mieści się w granicach zadań zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, powierzonych gminom w trybie art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Tożsame stanowisko zaprezentowane zostało w powołanym już wcześniej wyroku tut. Sądu z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Gl 562/04. Zdaniem Sądu, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza obowiązku wydawania aktów na podstawie i w granicach prawa (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz w unormowaniach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 14 lipca 1994 r., publ. Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 608, w szczególności jej art. 4 ust. 2 o treści: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy."). Niezależnie od granic skargi Sąd z urzędu, na podstawie art. 134 ustawy p.p.s.a., odniósł się do problemu związanego z treścią art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do jego treści wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, Lex nr 10160) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 835/06 (niepublikowany), w których wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to również takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury jej podjęcia. Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie powołane okoliczności wymagają indywidualnego ustalenia i zbadania w każdym przypadku z osobna. W związku z tym nie można odwoływać się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 923/05 (nie publikowanego), na które powołał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu organu nadzoru. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 949/96, nie publikowany; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, "Wspólnota" z 1991 r., nr 26, s.14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publikowany). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zgodzić się trzeba ze skarżącą, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa, bowiem nie wymienienie kompetencji nadawania nazw parkom w ustępie 2 artykułu 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie oznacza, że nie jest to wyłączna kompetencja rady gminy. Wobec powyższych rozważań skarga i jej argumentacja zasługiwała na uwzględnienie. Reasumując, zdaniem Sądu organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji przepisu wskazanego w podstawie prawnej uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, a w konsekwencji wadliwie przyjął, że została ona podjęta bez podstawy prawnej. Jednakże zauważyć trzeba, że przedmiotowa uchwała i jej charakter przemawia za koniecznością jej uzasadnienia, którego brak jest sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, ale w rozpoznawanej sprawie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Dlatego, organ nadzoru mógł ograniczyć się jedynie do wskazania, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Dlatego na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonywane w całości stosownie do treści art. 152 ustawy p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego orzeczono w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).