IV SA/Gl 50/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 2 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 2, art. 4, art. 7, art. 39 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm., dalej także: "ustawa" lub "u.p.s.") - po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M.M., od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania mu zasiłku celowego na dofinansowanie do zaległości za opłaty mieszkaniowe za miesiące od lutego do lipca 2016 r. - decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach - na wstępie - przypomniał, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2016 r. M.M. (dalej: strona, wnioskodawca) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej także MOPS) o przyznanie pomocy na dofinansowanie do zaległości za opłaty mieszkaniowe za miesiące od lutego do lipca 2016 r. w wysokości 1243,34 zł. Zaznaczył, że z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego wynika, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, choruje przewlekle, pozostaje w leczeniu specjalistycznym, jest przy tym osobą bezrobotną, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Na dochód strony w miesiącu lipcu 2016 r. składał się: dodatek mieszkaniowy 272,90 zł, dodatek energetyczny 11,29 zł, zasiłek okresowy w wysokości 360,45 zł. Łącznie dochód wyniósł 644,64 zł. Nadto od lipca 2016 r. wnioskodawca objęty jest pomocą w formie usług Dziennego Domu Pomocy Społecznej w formie pobytu gdzie ma zagwarantowane wyżywienie. Jednocześnie ustalono, że zadłużenie z tytułu opłat eksploatacyjnych za okres przyznanego dodatku mieszkaniowego wyniosło 1243,34 zł, tj. od lutego do lipca 2016 r. Zadłużenie powstało ponieważ wnioskodawca nie regulował różnicy pomiędzy kwotą czynszu a kwotą przyznanego dodatku. Przenosząc poczynione ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania, na wstępie podał, że stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyznacznikami ustalenia wysokości tego zasiłku są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W jego ocenie zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zaległości za opłaty mieszkaniowe z uwagi na to, że spłata zobowiązań finansowych nie stanowi w tym przypadku celu pomocy społecznej oraz z uwagi na ograniczone środki finansowe. Kolegium zwróciło uwagę, iż strona winna mieć świadomość tego, że nawet w przypadku ubiegania się o zaspokojenie potrzeby zgodnej z celami pomocy społecznej i spełniania wymogów określonych w tych przepisach, potrzeba ta nie musi być przez Ośrodek pomocy społecznej zaspokojona w części lub całości, ponieważ świadczenie w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego jak również celowego zwrotnego nie posiada charakteru publicznego prawa podmiotowego, czyli bezwzględnie należnego, a pomoc społeczna nie jest bezwzględnie zobowiązana do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie do tych, które są niezbędne i odpowiadają możliwościom finansowym pomocy społecznej. Zatem osoby ubiegające się o świadczenie z pomocy społecznej zobowiązane są uwzględnić normy zawarte w art. 3 ust. 4 ustawy stanowiące, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, natomiast organ pierwszej instancji powołał się na ograniczone środki finansowe. Ponadto wskazało, że ewentualne przyznanie wnioskowanej pomocy byłoby przeznaczone wyłącznie na spłatę ciążących na stronie zobowiązań finansowych, których istnienie nie zmienia sytuacji mieszkaniowej strony. Pomimo posiadanego zadłużenia nadal jest wypłacany stronie dodatek mieszkaniowy, jak również nie została wypowiedziana umowa najmu. W osobistej skardze na powyższą decyzję skierowanej do tut. Sądu wnioskodawca wskazał, że nie zgadza się z nią oraz wniósł o "zasądzenie na jego rzecz wymaganej kwoty dodatku mieszkaniowego (1.243,34 zł) na zaległe opłaty czynszowe", a także o zwolnienie z kosztów sądowych. Zaakcentował, że jego sytuacja życiowa jest trudna a organ de facto niewłaściwe ją ocenił w aspekcie wnioskowanej pomocy. Zaznaczył, że z uwagi na powierzchnię jego mieszkania "dodatek mieszkaniowy" przysługuje mu - jak określił - "obligatoryjnie", ponieważ dotyczy niezbędnych w więc bytowych potrzeb człowieka, bez których "nie da się obejść". Stanowisko to podtrzymał w piśmie z dnia 17 marca 2017 r., a także na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji eksponując, niezależnie od powyższego, iż ośrodek dysponuje ograniczoną wysokością środków i nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb oczekujących pomocy, a strona ma przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 265,53 zł. Mając na względzie przytoczone wyżej okoliczności, organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. dalej także: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania stronie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie zadłużenia czynszowego za okres od lutego do lipca 2016 r. W ocenie Sądu wydając rozstrzygnięcie organy miały na względzie okoliczności sprawy tak istniejące po stronie skarżącego, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej. Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze należy zwrócić uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 4332/01; z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05; oraz z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07 - wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie, bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy oraz cel żądania zgodny z tym, na który może być przyznana pomoc z art. 39 ustawy, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. Zdaniem Sądu okoliczności te zostały należycie ocenione przez organy orzekające w sprawie. Zarówno organ pierwszo jak i drugoinstancyjny podzieliły stanowisko strony co do jej trudnej sytuacji życiowej, czego wyrazem - na co zwróciły uwagę - jest stała pomoc i opieka jaką świadczą stronie, która regularnie korzysta z pomocy społecznej. Strona otrzymała w ramach pomocy społecznej m.in. miejsce w ośrodku wsparcia dziennego, zasiłek okresowy, dodatek mieszkaniowy, jest zatem beneficjentem pomocy od dłuższego czasu. Nadto strona legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, mocą którego zaliczono ją do lekkiego stopnia niepełnosprawności, w związku z czym posiada też obniżoną zdolność do wykonywania pracy. Jednocześnie orzeczono, że nie wymaga uczestnictwa w terapii zajęciowej, konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, a także nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Jak wskazały orzekające w sprawie organy mocą art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z brzmienia wskazanego przepisu "może przyznać" wynika, że nawet spełnienie wymagań formalnych do otrzymania zasiłku celowego, czyli spełnienie kryterium dochodowego oraz co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 u.p.s., nie stwarza po stronie wnioskodawcy roszczenia o prawo do jego przyznania. Toteż rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję opartą na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. W przypadku uznania administracyjnego kontrola sądowa nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji - sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1279/10). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłków celowych organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek, przy czym rozstrzygnięcie organu nie może charakteryzować się dowolnością, lecz wynikać z wynikających wszechstronnie zebranego i szczegółowo przeanalizowanego materiału dowodowego, Należy zauważyć, że obowiązkiem organu jest także rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Wynika z tego, że odmowa przyznania pełnej, czy też częściowej pomocy społecznej wymaga wykazania, że ilość posiadanych środków finansowych gminy nie pozwala na zaspokojenie interesu indywidualnego wnioskodawcy. Wymogom tym sprostały organy pierwszej i drugiej instancji wywodząc, że strona może stale liczyć na ich pomoc i wskazując, że objęta jest ona nią systematycznie, czego dowodem jest ilość przyznawanych stronie środków finansowych w postaci zasiłków celowych oraz zasiłku okresowego czy innych form pomocy. Organy dowiodły bezspornie, że pomoc stronie jest stale świadczona w miarę ich możliwości finansowych. Skoro zatem strona jest objęta stałą pomocą państwa z zaspokajaniu potrzeb życiowych finansowanych ze środków z pomocy społecznej świadczonej tak w postaci zasiłków celowych, jak i innej, to trudno zarzucić organom niewłaściwe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza, że zadłużenie nie dotyczy jednego miesiąca, a strona w żaden sposób nie wykazała, że czyniła jakiekolwiek starania ażeby ten stan zmienić. Niemniej jednak, co także wymaga zauważenia, wnioskując o pokrycie zadłużenia za opłaty czynszowe strona wadliwie określa to mianem "dodatku mieszkaniowego", który został jej przyznany, a czego z kolei nie kwestionuje. W tym miejscu Sąd wskazuję, że w pełni akceptuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie przedmiotu, iż organ nie jest zobowiązany do precyzyjnego określania możliwości finansowych gminy, a badanie tej kwestii wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10). Istotny dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest przede wszystkim cel pomocy społecznej. Jako instytucja polityki społecznej państwa ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia i możliwości. Z założenia nie służy pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, jak zdaje się oczekuje tego strona skarżąca domagając się środków na sfinansowanie kosztów przesyłek pocztowych ofert na sprzedaż rysunków, bajek i skarg nie precyzując nawet ich adresatów. Podkreślenia wymaga także, że skoro wolą ustawodawcy nie jest możliwe zabezpieczenie wszystkich potrzeb zgłoszonych organom pomocy społecznej, to również nie jest możliwe udzielenie wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Istotnym jest, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Wobec tego osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc w określonej postaci. Ustawa o pomocy społecznej ustanawia zasadę indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji świadczeń nakłada konieczność indywidualnego rozpoznania zgłaszanych żądań oraz dostosowywanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na braku roszczenia po stronie osób i rodziny w zakresie przyznania świadczenia z pomocy społecznej na wskazany cel, w określonym przez wnioskującego rodzaju, formie i rozmiarze. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że motywy działania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak też rozważania przedstawione w decyzji organu odwoławczego nie pozwalają uznać wydanego rozstrzygnięcia za arbitralne, pozbawione oparcia w zebranym materiale dowodowy. Przede wszystkim organ wywiódł, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, posiadającą orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, nie posiada własnego źródła dochodu i spełnia kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej. Jednakże, co istotne, uzyskuje on permanentnie pomoc finansową w postaci nie tylko zasiłku stałego, ale także zasiłków celowych, a zatem musi zdawać sobie sprawę, że jest to przede wszystkim pomoc doraźna, przyznawana w miarę posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej możliwości finansowych. Nadto jego sytuacja życiowa nie odbiega od sytuacji innych osób korzystających z pomocy społecznej, którym także organy muszą takiej pomocy udzielać. Zdaniem Sądu całościowa ocena sytuacji skarżącego wskazuje na wypełnianie przez organy pomocy społecznej wobec skarżącego dyrektywy wynikającej z art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którą pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W przedstawionych okolicznościach trudno jest odmówić racji organowi co do tego, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Zainteresowany bowiem musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Tym samym Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze i piśmie pełnomocnika oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.