IV SA/Gl 501/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Gminy Istebna z dnia 12 listopada 2005 r. nr XXXIII/293/2005 w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę Istebna osobom tego potrzebującym oraz zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu stwierdza nieważność § 1 § 4 i § 6 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w Istebnej w dniu 12 listopada 2005 r. podjęła uchwałę Nr XXXIII/293/2005 w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę Istebna osobom tego potrzebującym oraz zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), art. 44 i art. 96 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. nr 64, poz. 593 – dalej w skrócie "u.p.s."). Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej wniósł skargę na wymienioną wyżej uchwałę, której zarzucił rażące naruszenie: - art. 44 u.p.s. w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez określenie w § 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę, - 44 u.p.s. poprzez określenie w § 4 uchwały zasad zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez gminę - art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w skrócie: "u.o.a.p.") poprzez uznanie w § 6 ust. 1 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podnosząc wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 4 oraz § 6 tej uchwały. W motywach skargi skarżący podniósł, że w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Istebna ustaliła, że sprawienie pogrzebu przez gminę Istebna przysługuje osobom zmarłym zamieszkałym lub przebywającym na terenie gminy, w stosunku do których nie ustalono osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu lub gdy osoby zobowiązane nie mają takich możliwości. Prokurator wskazał, że ustawodawca w art. 44 u.p.s. określił materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały, podjętej przez radę gminy, jednocześnie wyznaczając granice tego upoważnienia. Podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu, rada gminy zobowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Podejmując zaskarżony przepis uchwały Rada Gminy wkroczyła bez upoważnienia ustawowego w materię uregulowaną już przez przepis ustawowy. Ponadto stwierdził, że delegacja ustawowa nie daje również Radzie Gminy prawa do określania zasad zwrotu kosztów pochówku sprawionego przez Gminę zawartego w § 4 uchwały i w konsekwencji możliwego żądania takiego zwrotu, ponieważ koszty pogrzebu powinny być poniesione przez ośrodek pomocy społecznej ze środków przeznaczonych na zadania własne pomocy społecznej charakterze obowiązkowym. Dalej skarżący wskazał, że w § 6 ust. 1 zaskarżonego aktu Rada Gminy określiła, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi akt prawa miejscowego. Natomiast aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. Zaskarżona uchwała, zdaniem Prokuratora, nie spełnia tych wymogów, ponieważ nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy a zatem nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Nadto zauważono, że publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, o których jest mowa w art. 13 pkt 10 u.o.a.p. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 44 u.p.s. oraz z naruszeniem przepisu art. 13 ust. 2 u.o.a.p., co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna ze wskazanymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Istebna uznał zasadność zarzutów. Natomiast pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. przedłożył uchwałę podjętą w dniu 13 czerwca 2018 r. w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu przez Gminę Istebna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W związku z tym – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. - kontrola ta obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części bądź stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy określają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: u.s.g). Według art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Przykładowo są nimi podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 P.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767). Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XXXIII/293/2005 Rady Gminy Istebna z dnia 12 listopada 2005 w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu przez gminę Istebna osobom tego potrzebującym oraz zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu. Problematykę dotyczącą pochówku zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy wymieniona już wcześniej ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 912), która w art. 10 ust. 1, obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich, jako przysługujące najbliższej rodzinie zmarłego, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym, obowiązek ich pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 tej ustawy). Dodatkowo, zgodnie z art. 44 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769, dalej: "u.p.s."), sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przedstawione regulacje prawne w sposób jasny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawienia pogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych, ani przekazane w celach naukowych. Trafne jest zatem stanowisko skarżącego Prokuratora, iż zakwestionowany przepis § 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 44 u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, bowiem wkracza bez upoważnienia w materię uregulowaną przez przepis ustawowy. Słusznie Prokurator wskazał, że w zakresie art. 44 u.p.s. określa się jedynie sposób sprawienia pogrzebu, a nie komu i w jakich sytuacjach taki pogrzeb winien być sprawiony. Podobnie istotną wadliwość zawiera § 4 uchwały, w którym określono zasady zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu bowiem, jak słusznie wskazał skarżący, rada gminy nie ma ustawowego upoważnienia do regulowania tej kwestii w uchwale. Omówione naruszenia mają charakter istotnych naruszeń, bowiem regulują materię bez upoważnienia ustawowego a nadto wkraczają w materię uregulowaną już normami ustawowymi w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach oraz art. 96 ust. 3 u.p.s. Trafne też pozostawało stanowisko skarżącego Prokuratora o sprzeczności § 6 uchwały z art. 13 pkt 2 u.o.a.p. W § 6 Rada Gminy przyjęła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia tego ogłoszenia, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 13 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne (...) jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, zaś publikacja przedmiotowej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech takich aktów. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja (upoważnienie ustawowe) do ich stanowienia, powszechny i normatywny charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001, publ.: Lex 81765, wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 publ.: Lex 275445). Uchwały w sprawie sprawienia pogrzebu dotyczą realizacji obowiązku spoczywającego na gminie i skierowane są wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę działania tego podmiotu, tj. gminnego ośrodka pomocy społecznej. Uchwała ta jest więc aktem prawa wewnętrznego organów gminy oraz jednostek pozostających w strukturach gminy, tj. ośrodków pomocy społecznych, a zatem są aktami prawa wewnętrznie obowiązującego. Tego rodzaju akty nie zawierają natomiast norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy, nie przyznają bowiem praw, ani nie nakładają obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Adresatem uchwały są organy wykonawcze gminy lub osoby upoważnione do wykonywania określonych zadań (kierownik ośrodka pomocy społecznej). Powyższe stanowisko jest już zresztą ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 258/16 i sygn. akt I OSK 571/16 oraz m.in. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 319/17, z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14, WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08 publik. w orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: CBOSA). Wobec tego, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sprawia to, że § 6 uchwały nie ma umocowania prawnego, a w konsekwencji zapis ten w sposób istotny narusza prawo i jest sprzeczny z art. 13 pkt 2 u.o.a.p. W podsumowaniu stwierdzić należało, że zaskarżone przepisy uchwały Rady Gminy Istebna – której nadano charakter aktu prawa miejscowego - zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, w tym również art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Jednocześnie wskazać należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotu zaskarżenia we własnym zakresie przez Radę Gminy Istebna nie zadecydowało o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego złożoną skargą. Przedmiotowa uchwała, której nadano charakter aktu prawa miejscowego w zaskarżonym § 1 i § 4 zawierała, pomimo braku do tego upoważnienia ustawowego, normy prawa materialnego kształtujące sytuację prawną osób sprzed jej uchylenia. Akt uchylający zaskarżoną uchwałę nie przesądzał zatem kwestii legalności jej obowiązywania z okresu poprzedzającego uchylenie. Jest bowiem oczywiste, że uchylenie uchwały wywołuje skutki tylko na przyszłość. Nie ustała więc potrzeba weryfikacji legalności zakwestionowanych w skardze przepisów tej uchwały. Stwierdzenie ich nieważności oznacza, że zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a więc od dnia ich podjęcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.