IV SA/Gl 507/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim zatwierdza zmiany statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Państwowego Szpitala A w R. określone w uchwale Rady Społecznej nr [...] z dnia [...] roku w części wprowadzającej stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości (§ 1 pkt 3 tiret 1,3,9, część § 1 ustalającego nowe brzmienie § 11 statutu oraz § 2 ust. 2 pkt 3) została wydana z naruszeniem prawa. Uchwałą z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.), Zarząd Województwa [...] zatwierdził zmiany statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Państwowego Szpitala A w R. uchwalone przez Radę Społeczną uchwałą nr [...] z dnia [...]. Wojewoda [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanej wyżej uchwały w części, w jakiej wprowadza stanowisko zastępcy dyrektora do spraw pielęgniarstwa i jakości, jako niezgodnej z art. 11 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie określa statut. W materii statutowej niewątpliwie mieści się określenie poszczególnych stanowisk, jednakże statut zakładu opieki zdrowotnej nie może odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie. Z art. 40 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że kwalifikacje pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej określa minister właściwy do spraw zdrowia. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 30, poz. 300), w poz. 2 taryfikatora kwalifikacyjnego stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia wprowadza wymagania kwalifikacyjne oraz staż pracy dla stanowiska naczelnej pielęgniarki. Dodatkowo art. 44 a cyt. wyżej ustawy przewiduje, iż w publicznych zakładach opieki zdrowotnej przeprowadza się konkurs na stanowisko naczelnej pielęgniarki zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115, poz. 749 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru, skoro przepisy ustawy oraz rozporządzenia wskazują stanowisko naczelnej pielęgniarki, to jest ono obligatoryjne w strukturze organizacyjnej publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a jego pominięcie jest niedopuszczalne. Jednocześnie wskazał, że chociaż zawarty w ustawie katalog stanowisk, jakie mogą być powołane w zoz nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ województwa mógłby powołać także inne stanowiska niewymienione w ustawie, to jednak niedopuszczalnym jest pominięcie stanowisk przewidzianych w ustawie i przepisach wykonawczych do ustawy. Takie kształtowanie struktury organizacyjnej zoz, które nie uwzględnia stanowiska naczelnej pielęgniarki prowadzi do sprzeczności z ustawą (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2008 r.II OSK 666/08, Lex 471639, wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2007 r. III SA/Kr 909/07, Lex 462679). Stanowisko zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości odbiega terminologią od powszechnie obowiązujących przepisów i nie znajduje oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Organ zwrócił także uwagę, na konsekwencje de facto likwidacji stanowiska naczelnej pielęgniarki i zastąpienie go określonym w statucie stanowiskiem. Zdaniem Wojewody w tym przypadku dochodzi do obejścia prawa w zakresie wymaganych kwalifikacji, stażu oraz zasad przeprowadzania konkursu. Reasumując Wojewoda stwierdził, że wprowadzenie mocą kwestionowanej uchwały stanowiska zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości zamiast przewidzianego w przepisach stanowiska naczelnej pielęgniarki narusza w szczególności art. 40 oraz art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Tym samym przedmiotowa uchwała narusza również zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Nadto jednostki samorządu terytorialnego winny działać na podstawie i w granicach prawa zgodnie z zasadą przyjętą w art. 7 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J.K., wniósł o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Dla uzasadnienia odrzucenia skargi wskazano nieprawidłowe oznaczenie organu, którego skarga dotyczy, tj. Sejmik Województwa w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została podjęta przez Zarząd Województwa [...]. Następnie odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że w doktrynie zwraca się uwagę, że ponieważ wewnętrzna struktura poszczególnych zoz-ów powinna być zróżnicowana ze względu na wielkość lub rodzaj udzielanych świadczeń, ustawa tej materii nie może regulować jednolicie. Z powodu dużego merytorycznego zróżnicowania poszczególnych rodzajów zoz-ów kwestie wewnętrznej struktury organizacyjnej tych zakładów pozostawiono do swobodnego uznania (Dercz, T. Rek, Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz, ABC, 2010, wyd. II.). Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nie wskazuje w żadnym miejscu w sposób wyraźny, że stanowisko naczelnej pielęgniarki jest obligatoryjne w strukturze organizacyjnej zoz. Co więcej, kwestie wewnętrznej struktury organizacyjnej zoz ustawa pozostawiła do swobodnego uznania, natomiast jej art. 11 ust. 1 dopuszcza, by inne sprawy dotyczące funkcjonowania zakładu nieuregulowane w ustawie określał właśnie statutu. Następnie wskazano, że w [...] r. został przeprowadzony konkurs na stanowisko naczelnej pielęgniarki, a osoba która wówczas go wygrała rozwiązała stosunek pracy i obecnie nie jest już pracownikiem Szpitala. Utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości podyktowane było m.in. potrzebą koordynacji w zakresie wprowadzenia systemu jakości w celu zapewnienia właściwego poziomu i jakości świadczeń zdrowotnych. Osoba, która obecnie jest zatrudniona na tym stanowisku spełnia wymogi ustawowe związane z pełnieniem funkcji naczelnej pielęgniarki, ale w zakresie obowiązków oprócz pełnienia nadzoru nad pracą pionu pielęgniarskiego powierzone ma zadania związane z wprowadzaniem systemu jakości. Do dnia dzisiejszego wykonuje zadania jako "pełniąca obowiązki". Nie doszło zatem do obejścia prawa w zakresie wymaganych kwalifikacji, stażu pracy oraz zasad przeprowadzania konkursu na stanowisko naczelnej pielęgniarki. Ponadto wskazano, że sam organ nadzoru stwierdził, że zawarty w ustawie katalog stanowisk nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ mógłby powołać także inne stanowiska niewymienione w ustawie. Niezrozumiałe jest więc dlaczego zasada ta nie może dotyczyć stanowiska dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości. Nadto podniesiono, że skoro struktura poszczególnych zoz-ów powinna być zróżnicowana ze względu na wielkość lub rodzaj udzielanych świadczeń, ustawa tej materii nie może regulować jednolicie, a z powodu dużego merytorycznego zróżnicowania poszczególnych rodzajów zoz-ów kwestie wewnętrznej struktury organizacyjnej tych zakładów pozostawiono do swobodnego uznania, to chybionym wydaje się twierdzenie, że wprowadzenie przedmiotowego stanowiska odbiega terminologią od powszechnie obowiązujących przepisów w tym zakresie i nie znajduje oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Za zbyt daleko idące uznano więc zarzuty naruszenia art. 11 oraz art. 40 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej podkreślając, że organ nadzoru dopuścił się zbytniej ingerencji w samodzielność statutową organu województwa w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej zoz. Tym samym, zdaniem pełnomocnika organu, nietrafnym wydaje się zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa wyznaczają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). W myśl art. 82 ust. 1 tej ustawy uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. . Ponadto z zasady legalności wynika konsekwencja, iż wojewódzki sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego podjęcia (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Skarga okazała się zasadna, zaś Sąd nie znalazł podstaw do jej odrzucenia, bowiem skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 57 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając w granicach sprawy, które zostały wyznaczone w skardze, Sąd uznał, że będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała Zarządu Województwa [...] w sprawie zatwierdzenia zmian statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Państwowego Szpitala A w R. (zwanego dalej Szpitalem) w części w jakiej wprowadza stanowisko zastępcy dyrektora do spraw pielęgniarstwa i jakości w sposób istotny narusza prawo. Zmiana statutu w zakwestionowanym zakresie w istocie polegała na wprowadzeniu w miejsce stanowiska "naczelnej pielęgniarki" stanowiska zastępcy dyrektora do spraw pielęgniarstwa i jakości. Taka regulacja narusza art. 40 i art. 44 a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 30, poz. 300). Z załącznika do tego rozporządzenia stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko naczelnej pielęgniarki. Wynika to również z art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115, poz. 749 ze zm.). W konsekwencji zatwierdzenia uchwalonych przez radę społeczną zmian w statucie Szpitala doszło do usunięcia stanowiska naczelnej pielęgniarki i wprowadzenia innego, dla obsadzenia którego nie jest wymagany konkurs. Nadto osoba na tym stanowisku nie musi legitymować się określonym w taryfikatorze kwalifikacyjnym dla stanowiska naczelnej pielęgniarki wykształceniem i stażem. W ocenie Sądu stanowi to obejście prawa, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 666/08 publ.:Lex 471639, wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 226/11 publ.: w CBOSA). Wobec powyższego bez znaczenia pozostaje podniesiona przez pełnomocnika organu okoliczność, że osoba pełniąca obowiązki zastępcy dyrektora ds. pielęgniarstwa i jakości legitymuje się stażem i kwalifikacjami odpowiednimi dla stanowiska naczelnej pielęgniarki. Nie zmienia to bowiem faktu, że w zatwierdzonej przez Zarząd Województwa uchwale w sprawie zmiany statutu Szpitala zrezygnowano ze stanowiska naczelnej pielęgniarki, czym naruszono wskazane wyżej uregulowania. Tym samym doszło także do naruszenia art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa statut. Zakres swobody regulacji w statucie został zatem ograniczony do spraw, które nie zostały uregulowane w ustawie. Tymczasem sama ustawa i przepisy wykonawcze do niej przewidują określone elementy ustroju zakładu opieki zdrowotnej, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki, precyzując dodatkowo sposób obsadzania tego stanowiska oraz warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku. W tym więc zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową organu samorządu województwa. Zatem należy zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że stanowisko naczelnej pielęgniarki jest obligatoryjne w strukturze organizacyjnej publicznego zakładu opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu zawarty w ustawie katalog stanowisk jakie mogą być powołane w publicznych zakładach opieki zdrowotnej nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ województwa mógłby powołać także inne stanowiska nie wymienione w ustawie, ale tylko i wyłącznie obok, a nie w miejsce tych, które są wymagane przez ustawę. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało. Doszło zatem do istotnego naruszenia przepisu art. 11 oraz art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Z powodu jednak upływu roku od jej podjęcia nie jest to możliwe (art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim) możliwe jest natomiast stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.