IV SA/Gl 516/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym oddala skargę. W dniu [...]r. do Komendy Miejskiej Policji w B. wpłynął wniosek aspiranta M.Z. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w C. przy ul. [...] o pow. [...] mkw, w którym zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci od dnia [...]r. Do wniosku dołączył m.in. odpis z księgi wieczystej. Komendant Miejski Policji w B., decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 i § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468), odmówił przyznania M.Z. pomocy finansowej. Organ stwierdził, iż wnioskodawca wraz z rodziną zamieszkiwał od [...]r. w lokalu komunalnym przy ul. [...] w C. na podstawie umowy najmu, którego głównym najemcą była jego żona A.Z. Lokal ten miał powierzchnię mieszkalną [...] m2 i został wykupiony przez państwa Z. w dniu [...]r., następnie aktem notarialnym w dniu [...]r. został przez nich sprzedany. W dniu [...]r. skarżący wraz z żoną zakupili nieruchomość zabudowaną parterowym budynkiem mieszkalnym o powierzchni około [...] mkw przy ul. [...] w C. W tym lokalu skarżący zameldował się w [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że funkcjonariusz M.Z. na dzień wniesienia roszczenia posiadał (zajmował, mieszkał) dom odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej, a więc nie spełniał wymogów do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.Z. Zarzucił organowi niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności nieuwzględnienie, iż mieszkanie zajmowane przez niego przy ul. [...] nie spełniało normy przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj. art. 88 w zw. z art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz do naruszenia art. 6, 7 i art. 8 K.p.a. Podnosząc te zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie pomocy finansowej na zakup domu w C. przy ul. [...], ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając postawione organowi zarzuty odwołujący stwierdził, iż prawo do lokalu realizowane jest głównie poprzez przydzielenie lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), a dopiero w dalszej kolejności policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, którym jest pomoc finansowa oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną stanowi art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 tej ustawy, zaś w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468) wymieniono dokumenty, których załączenie do wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest wymagane. Zdaniem odwołujacego przedstawienie tych dokumentów jest jednym z warunków formalnych wniosku, a od wykazania okoliczności nim objętych uzależnione jest przyznanie pomocy finansowej. Przyznanie pomocy konieczne jest w przypadku niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza. W odwołaniu wskazano, iż Komendant nie wziął pod uwagę, iż funkcjonariusz i jego żona zdecydowali się na zakup domu, gdyż zajmowane dotąd mieszkanie przy ul. [...] nie spełniało przysługującej funkcjonariuszowi normy powierzchni mieszkaniowej. Odwołując się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2004r., nr I SA 1724/03 wskazano, iż data złożenia wniosku nie ma znaczenia, zwłaszcza że przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu na jaki pomoc jest przeznaczona. Oceniając swoją sytuację mieszkaniową M.Z. stwierdził, iż najpierw przez najem i wykup mieszkania, a potem przez zakup domu nie skorzystał z pomocy mieszkaniowej w celu poprawy warunków mieszkaniowych, zatem nie skorzystał z pomocy w postaci przyznania lokalu i nabył uprawnienie do uzyskania w tym zakresie pomocy finansowej. Miał zaspokojone potrzeby, jednakże nie w lokalu, który odpowiadałby przysługującej mu powierzchni i zakupił dom, domagając się stosownego dofinansowania. Podniósł, iż kwestia norm powierzchni nie była przedmiotem badania organu wydającego decyzję w I instancji. Do odwołania skarżący dołączył pismo odnoszące się do jego sytuacji mieszkaniowej, opinię budowlaną dotyczącą powierzchni użytkowej pokoi w lokalu przy ul. [...] i wycinek rzutu poziomego piętra. Komendant Wojewódzki Policji w K. odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a K.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W motywach tego rozstrzygnięcia, Komendant w oparciu o powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy o Policji podzielił stanowisko organu I instancji uznając, że uprawnienie policjanta do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1) względnie do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe (art. 94 ust. 1) przysługuje wtedy, gdy nie posiada on, ani jego małżonek, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Uznał tym samym, że jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w formie przewidzianej ustawą (art. 95 ust. 1 pkt 2), to nie spełnia ustawowych warunków do przydziału lokalu, a w konsekwencji również do przyznania pomocy finansowej. Wskazał na uchwałę NSA z dnia 29 marca 1999r. sygn. akt OPS 1/99, w której stwierdzono, że nie ma żadnych racjonalnych powodów do przyjęcia założenia, że pomoc finansowa jest uprawnieniem obligatoryjnym, zaś z przepisów ustawy o Policji nie wynika aby omawiane świadczenie można traktować jako swoistą rekompensatę za nieotrzymanie w drodze decyzji przydziału lokalu mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem lokalu, ale na jego uzyskanie. Dodatkowo organ stwierdził, iż w orzecznictwie ujawniły się rozbieżności poglądów w kwestii czy przewidziana w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego może być przyznana funkcjonariuszowi, który w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uzyskał lokal, a następnie złożył wniosek o pomoc finansową. Wskazał, że tak samo ukształtowane prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy służby więziennej i związane z nim identyczne rozbieżności w orzecznictwie doprowadziły do podjęcia przez NSA uchwały w dniu 29 kwietnia 2009r. sygn. akt I OPS 7/08. Stwierdzono w niej, iż nabycie przez funkcjonariusza służby więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o służbie więziennej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy w przypadku nabycia lokalu mieszkalnego (domu) w budowie lub w stanie surowym, który nie nadaje się jeszcze do zamieszkania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, iż kwestia czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania tego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia lokalu. Zatem istotne nie jest to, czy organy przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem organu te wywody poczynione na podstawie ustawy o służbie więziennej w pełni odnoszą się do ustawy o Policji. Komendant Wojewódzki podzielił również ustalenia organu I instancji przyznając, iż składając wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie w dniu [...]r. domu przy ul. [...] w C. M.Z. nie spełniał przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, ponieważ w dniu wystąpienia z roszczeniem ([...]r – data wpływu wniosku do jednostki) miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez fakt posiadania domu i zamieszkiwania w nim. Funkcjonariusz jako datę zamieszkania podał [...]r. (raport kierowany do Zespołu Kadr i Szkolenia KMP w B.). Zdaniem organu lokal ten odpowiadał co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, która zgodnie z § 3 Rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U Nr 105, poz. 884 ze zm.) wynosi od 7 do 10 mkw. Czteroosobowej rodzinie skarżącego przysługiwał przeto lokal mieszkalny o powierzchni od 28 do 40 m2. Mając na względzie zgromadzoną w sprawie dokumentację oraz stan prawny organ stwierdził, iż nie znalazł żadnych przesłanek umożliwiających zastosowanie innego rozstrzygnięcia od tego, które zastosował Komendant Miejski Policji w B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o policji oraz wydanego na podstawie tej ustawy aktu wykonawczego poprzez: - błędną wykładnię art. 88 w zw. z art. 94 i art. 95 i przyjęcie, że w sytuacji, w której policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w pobliskiej miejscowości, nie przysługuje mu pomoc finansowa, - błędną wykładnię przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, a to § 3 ust. 1 i 2 tego aktu, stanowiącego o konieczności przedłożenia przez policjanta określonych dokumentów, celem uzyskania pomocy finansowej poprzez uznanie, że ich przedłożenie dowodzi o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i tym samym eliminuje przyznanie pomocy, o którą wnioskował. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez przyjęcie takiej interpretacji i zastosowanie przepisów, która nie tylko godzi w zasadę praworządności, lecz narusza zaufanie obywatela co do prawidłowości funkcjonowania organów administracji, a także ich dążenia do prawdy obiektywnej. W ocenie skarżącego orzeczenie wydane w dniu 29 kwietnia 2010r., sygn. akt I OPS 7/08 przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odnosiło się do funkcjonariuszy służby więziennej, a jego interpretacja została przeprowadzona wybiórczo i w oderwaniu od ratio legis przepisów, których sprawa dotyczy, a także wbrew bogatemu orzecznictwu w tym zakresie. Naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy oraz skutkowało uchybieniami w zakresie przestrzegania zasady legalizmu, pogłębiania zaufania obywateli do organów i wyjaśniania prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżącego prawo do lokalu jest realizowane na podstawie przydzielenia takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie czynnej przysługuje pomoc finansowa. Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o policji w zw. z art. 95 ust. 1. Zatem prawo o pomocy finansowej, określone w art. 94 ust. 1 jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego z art. 88. Z kolei wydane z mocy delegacji ustawowej rozporządzenie MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów określa w § 3 ust. 1 i 2 dokumenty, których załączenie do wniosku o przyznanie pomocy finansowej jest wymagane. Są to wyciąg z księgi wieczystej oraz umowa kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzona w formie aktu notarialnego lub umowa przedwstępna. Skarżący uważał, iż funkcjonariuszowi, który składa umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w wymaganej formie, nie można skutecznie czynić zarzutu, że posiada już lokal mieszkalny, jeśli umowa ta dotyczy lokalu objętego wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. M.Z. stwierdził, iż żądanie pomocy finansowej nie jest spóźnione, jeśli wystąpi z nim po nabyciu lokalu mieszkalnego (domu), gdyż ani ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o policji, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie MSWIA z dnia 17 października 2010r. nie określają terminu, w którym funkcjonariusz powinien wystąpić z wnioskiem, a w szczególności nie zawierają warunku, iż może to uczynić wyłącznie przed nabyciem lokalu mieszkalnego. W jego ocenie odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia policjantów do otrzymania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego", które jest pojęciem szerokim. Skarżący zaznaczył, iż funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli nie ma prawa do uzyskania przydziału do lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, gdyż zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 95 ust. 1. Jedną z nich jest wymieniona w pkt 2 przesłanka w postaci posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. M.Z. podał, iż swoje potrzeby realizował sam, najpierw przez najem mieszkania, a potem wykup tego lokalu i zakup domu. Mieszkanie przy ul. [...] w C. o powierzchni [...] m2 nabył wraz z żoną, a potem sprzedał w dniu [...]r, aby zakupić [...]r. dom i z tego tytułu złożył stosowny wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Zdaniem skarżącego zaspokojenie przez niego potrzeb mieszkaniowych, przy uwzględnieniu właściwej normy powierzchni, wymagało zaangażowania znacznych środków finansowych w tym pożyczek, dlatego decyzja odmowna jest skrajnie krzywdząca i niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Komendant po dokonaniu analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, nie znalazł żadnych okoliczności umożliwiających dokonanie innego rozstrzygnięcia niż organ I instancji. Powtórzył, iż kwestia spełniania przez funkcjonariusza warunków do otrzymania świadczenia w postaci pomocy finansowej może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). Istotne jest bowiem to, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Odnośnie zarzutów dotyczących interpretacji przepisów rozporządzenia MSWIA z dnia 17 października 20001. organ przytoczył treść przepisu i stwierdził, że użyty zwrot "w szczególności" świadczy o przykładowym wymienieniu przez ustawodawcę dokumentów, jakie powinny zostać przedłożone przez funkcjonariusza. Zatem policjant może przedłożyć wyciąg z księgi wieczystej, umowę przedwstępną kupna lub umowę kupna. W przypadku nabycia lokalu mieszkalnego (domu) w stanie surowym lub w budowie może przedstawić akt własności jednak jego potrzeby mieszkaniowe nie będą nadal zaspokojone, gdyż budowę lub stan surowy lokalu mieszkalnego (domu) trzeba będzie wykończyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisami, które powinny zostać wzięte pod uwagę, jako regulujące materię poddaną kontroli sądowej, jest art. 88 i art. 94 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z treścią pierwszej ze wskazanych norm policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Lokal, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji może być przydzielony decyzją administracyjną z zasobów lokalowych będących w dyspozycji Policji. Natomiast po myśli art. 94 ust. 1 tej ustawy, w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Brzmienie wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że pomoc finansowa jest ekwiwalentną formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, wynikającą z niezrealizowania uprawnienia podstawowego czyli przydziału lokalu. Odwołując się do interpretacji przywołanych norm prawnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć trzeba, iż pomoc w zakresie przydziału mieszkania lub pomocy finansowej na realizację potrzeb mieszkaniowych nie może być traktowana jako prawo podmiotowe przysługujące z samego tylko tytułu pełnienia służby w Policji. Pomoc ta nie może być uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, gdyż musiałoby to budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (por. uchwała NSA z 29.03.1999 r. sygn. akt OPS 1/99, wyrok TK z 14.05.2001 r., SK 1/00, OTK 2001/4/84). Ma ścisły związek z interesem służby i pozostaje aktualna tylko w takim zakresie, w jakim potrzeby mieszkaniowe policjanta nie są należycie zaspokojone. Celem przywołanego wyżej unormowania jest zatem umożliwienie policjantowi w służbie stałej zamieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej a nie bezwzględne rekompensowanie jego wydatków z tytułu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ustawodawca uznał za stosowne ograniczyć uprawnienie opisane w treści art. 88 ustawy o Policji wskazując w jej art. 95 ust. 1 pkt 1 - 4 przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu. W ust. 1 pkt 2 przywołanego wyżej przepisu przyjęto, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Powyższe dotyczy również policjanta, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, o którym mowa w pkt 2 (art. 95 ust. 1 pkt 3). Bezspornie należy przyjąć, iż z tych samych przyczyn funkcjonariuszowi Policji w służbie stałej nie przysługuje prawo do pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Oba bowiem uprawnienia, tj. przydział lokalu oraz pomoc finansowa pozostają ze sobą w ścisłym związku, gdyż powiązane są ze sobą przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Powyżej prezentowane stanowisko znajduje również potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 kwietnia 2009 r. (sygn. I OPS 7/08 publ. Lex 490969), która wprawdzie zapadła na tle przepisów dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak, ze względu na analogiczne rozwiązania prawne, wbrew twierdzeniom skarżącego, poglądy w niej wyrażone mogą być w pełni wykorzystane w ocenie badanej sprawy, dotyczącej świadczeń funkcjonariuszy policji. Sąd w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, że ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Wskazał, że realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania. Dalej Sąd stwierdził, iż fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas, gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem Sądu decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który - składając wniosek - posiada (zamieszkuje, zajmuje) taki lokal lub dom w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył też, że pomocy finansowej nie można utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wskazał również, że przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem szczególnym. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być rozszerzająca (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OPS 3/08). Sąd wyjaśnił także, iż pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. Natomiast kwestia czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu). W tej sytuacji, jak stwierdził, istotne nie jest to, czy organy przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę do otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Sądu przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie posiada warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Ocena czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania. Dokonując poprzez pryzmat powyższych rozważań analizy stanu faktycznego sprawy zauważa się, iż skarżący w dniu składania wniosku, a to w dniu [...]r. zamieszkiwał już w domu mieszkalnym odpowiadającym co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Akt notarialny umowy kupna tego domu zawarty został w dniu [...]r. W raporcie z dnia [...]r. skierowanym do Komendanta Miejskiego Policji w B.( karta 10 akt administracyjnych) skarżący poinformował przełożonego, iż zamieszkuje od [...] w zakupionym domu. We wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej złożonym w dniu [...]r. oświadczył natomiast, iż w zakupionym domu zamieszkał od [...]r. ( karta 23 akt administracyjnych). Niewątpliwie zatem w dniu składania wniosku o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełnił służbę. Słusznie zatem uznano w toku postępowania administracyjnego, że nie przysługuje mu pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Powtórzyć należy, że pomoc w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjantów ma charakter wyłącznie subsydiarny. Nie stanowi generalnej i bezwzględnej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich policjantów. Wbrew przeto twierdzeniom skarżącego, przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie można było interpretować w oderwaniu od innych przepisów, w szczególności art. 88 i 95 tej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni gramatycznej byłoby bowiem niewystarczające i prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. W konsekwencji takich zabiegów interpretacyjnych staje się oczywiste, że skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Powtórzyć zatem trzeba, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Stanowisko tożsame, co zaprezentowane powyżej jest już ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych, a przykładowo można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2010r. sygn. akt IV SA/Gl 901/09, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1035/10 z dnia 7 grudnia 2010r. Z tych też względów brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. .