IV SA/Gl 517/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 3 w R. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, zwanej dalej w skrócie: u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum [...] w R., jako sprzecznego z art. 36a ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 2156 z późn. zm., zwanej dalej ustawą). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotowym zarządzeniem Prezydent Miasta R. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Gimnazjum [...] w R.. Podniósł, że zarządzenie zostało wydane w konsekwencji wydania Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie odwołania N. M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum [...] im. [...] w R. przy ul [...]. Organ nadzoru podkreślił, że konkurs na dyrektora szkoły/zespołu szkół ogłasza się, a następnie ustala regulamin jego przeprowadzenia, tylko w związku z wakatem na tym stanowisku. Konieczność obsadzenia stanowiska może mieć z kolei miejsce bądź ze względu na upływ kadencji, na jaką powierzono dyrektorowi stanowisko (art. 36a ust. 13 ustawy), bądź też w związku z jego odwołaniem przez organ prowadzący w trybie art. 38 ust. 1 ustawy. Wskazał, że Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta R. odwołał N. M. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum [...] im. [...], powołując się na art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, który daje prawo do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Podkreślił, że wobec zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R., w dniu [...]r. wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia w sprawie odwołania N. M. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum [...], jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy. W tym zakresie podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, powinno być rozumiane wąsko i oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego zaniechania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Zagrożenie musi przy tym być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Organ nadzoru dodał, że w wyroku z 19 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 1530/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "inne uzasadnione przypadki" choć daje właściwemu organowi pewną swobodę w podejmowaniu decyzji to jednak decyzja ta nie może mieć cech dowolności, co oznacza, że musi być ona wyczerpująco uzasadniona. W uzasadnieniu tym organ obowiązany jest wykazać, mając na uwadze wąską interpretację tego pojęcia, z jakich powodów w taki, a nie inny sposób, skorzystał z uznania administracyjnego i na czym polega w tej konkretnej sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Nie wszystkie bowiem zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie trybu odwołania ze stanowiska bez wypowiedzenia, przewidzianego w powołanym przepisie, w czasie trwania roku szkolnego. Tryb odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przewidziany w omawianym przepisie może być uzasadniony albo nagłym zdarzeniem powodującym niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ewentualnie naruszeniem prawa, które musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie, tj. art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru podniósł, że w innym wyroku, z 9 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 525/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że zgodnie z wykładnią przyjętą przez orzecznictwo sądowe, owe "szczególnie uzasadnione przypadki" muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych lub leżących po jego stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie, tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. W podsumowaniu Wojewoda podkreślił, że wskazane orzeczenia pokazują dobitnie, iż okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego muszą mieć charakter na tyle poważny, że dalsze pełnienie funkcji przez tę konkretną osobę powoduje istotne zagrożenie dla dalszego funkcjonowania jednostki oświatowej. Następnie wskazał, że w jego ocenie, żadna z okoliczności podanych w uzasadnieniu Zarządzenia Prezydenta Miasta R. Nr [...] z [...]r, nie uzasadniała odwołania N. M. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum [...] im. [...] w R.. Podniósł, że w szczególności żaden z podanych przez Prezydenta powodów odwołania, nie skutkował koniecznością natychmiastowego zaprzestania pełnienia przez dyrektora jego funkcji. Dodał, że konsekwencją takiego stanowiska organu nadzoru było wydanie w dniu [...]r. rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia Nr [...]. Wskazał, że stwierdzenie nieważności tego zarządzenia spowodowało, iż wydanie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...]r w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum [...] w R., którego dotyczy niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze, stało się bezprzedmiotowe. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prezydent Miasta R. wniósł o uchylenie wskazanego wyżej rozstrzygnięcia nadzorczego w całości zarzucając naruszenie przy jego wydaniu art. 36a ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skarżący podniósł zarzut nieprawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty dokonanej przez Wojewodę [...] w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, opisanym w zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że bezspornie przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, używając sformułowania "przypadek szczególnie uzasadniony" nie definiuje tego pojęcia. Podobnie - przywołane orzeczenia sądów administracyjnych nie dokonują wykładni tego przepisu. Skarżący podniósł, że generalnie przyjęło się, iż są to przypadki wyjątkowe, nadzwyczajne, zawinione lub niezawinione przez dyrektora, dające podstawę organowi do odwołania dyrektora, albowiem dalsze kierowanie przez niego szkołą stanowi zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Wskazał, że w jego ocenie, podane w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] przyczyny odwołania dyrektora Gimnazjum [...] w R. są "przypadkiem szczególnie uzasadnionym", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dodał, że jako zasadniczy powód wskazano w Zarządzeniu, iż od miesiąca czerwca 2015 r do dnia odwołania (z przerwą w czasie wakacji) dyrektor przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wobec tego w okresie tym w ogóle nie wykonywał funkcji dyrektora. Skarżący podkreślił, że częsta absencja chorobowa jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż uniemożliwia dyrektorowi wykonywanie funkcji. Dodał, że za przyjęciem takiego poglądu przemawia wyrok SN z dnia 20 lutego 2008 r , sygn. akt III PK 69/07, według którego "wskazany w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty "przypadek szczególnie uzasadniony nie może być utożsamiany wyłącznie z sytuacjami dającymi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika". Podniósł, że w związku z tym, iż w szkole nie ma stanowiska zastępcy dyrektora, wskazano osobę , która miała zastępować dyrektora w czasie nieobecności spowodowanej np. chorobą. Jednakże osoba pełniąca zastępstwo nie wykonywała swoich zadań, które na niej ciążyły, w związku z zastępowaniem dyrektora. To z kolei powodowało dezorganizację pracy szkoły, gdyż osoba zastępująca dyrektora wykonuje zadania dyrektora określone w art. 39 ustawy, w tym np. kieruje działalnością szkoły i reprezentuje ją na zewnątrz. Skarżący w uzasadnieniu odwołania podał przypadki niewykonywania zadań związanych z prawidłową działalnością szkoły przez osobę zastępującą. Następnie podniósł, że poza wyżej wymienionym szczególnym przypadkiem, w trakcie kontroli przeprowadzonej w szkole przez skarżącego ustalono niewłaściwe wykonywanie przez dyrektora zadań z zakresu gospodarki finansowej, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy. Skarżący podniósł, że ze względu na absencję dyrektora nie można było przeprowadzić procedury, o której mowa w art. 34 a ust. 2 ustawy, tj. negatywnej oceny pracy dyrektora w zakresie dysponowania środkami finansowymi. Zarzucił, że tę okoliczność stanu faktycznego i prawnego organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym zupełnie pominął i w ogóle nie odniósł się do niej. Dodał, że protokół z kontroli dokonanej w okresie od 6.11.2015 r do 26.11.2015 r stanowił dowód, na który powołano się w uzasadnieniu zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora. Ponadto wskazał, że działania dyrektora opisane w protokole z kontroli doraźnej noszą znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w art. 11 i 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r , poz. 168 ze zm.). Podkreślił, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, gdy dyrektor z powodu przedłużającej się absencji chorobowej w ogóle nie wykonuje funkcji dyrektora. Wobec tego, mając na względzie prawidłowe zarządzanie oświatą w gminie, która jest zadaniem własnym gminy, zobligowany był do podjęcia działań zapewniających właściwe funkcjonowanie Gimnazjum [...] w każdym obszarze działania i tylko odwołanie dyrektora zapewniało, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności doprowadzenie do wykonywania przez dyrektora zadań ustawowych, o których mowa w art. 39 ustawy o systemie oświaty. Skarżący podniósł, że nasuwa się pytanie, ile miesięcy musiałby czekać, aby odwołać dyrektora, skoro żaden przepis prawa tego nie reguluje i co musiało się wydarzyć, aby odwołanie dyrektora, przebywającego na zwolnieniu lekarskim, nie wykonującego w ogóle funkcji dyrektora, było zgodne z przepisami prawa w ocenie organu nadzoru. Wskazał, że na tak postawione pytanie brak jest odpowiedzi znajdującej uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa czy w orzecznictwie sądów, a wobec tego jest to kwestia interpretacji, a nie zapisów obowiązujących przepisów prawa. Skarżący podniósł, że odwołany dyrektor, będący jednocześnie mianowanym nauczycielem, w piśmie z dnia 9.03.2016 r zwrócił się do dyrektora Gimnazjum [...] w R. o udzielenie mu urlopu dla poratowania zdrowia i w piśmie z dnia 11.03.2016 r dyrektor udzielił mu tego urlopu na okres od dnia 29.03.2016 r do dnia 28.03.2017 r. Dodał, że powyższe świadczy o tym, iż stan zdrowia odwołanego dyrektora uniemożliwia mu wykonywanie funkcji dyrektora co najmniej do 28.03.2017 r. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r powiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze odwołania N. M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum [...] w R., podając przyczyny odwołania, które znalazły się w zarządzeniu o odwołaniu. Wskazał, że [...] Kurator Oświaty nie wniósł zastrzeżeń do przyczyn odwołania dyrektora. W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej również P.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], stwierdzającego nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum [...] w R.. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda podniósł przede wszystkim, że przedmiotowe Zarządzenie zostało wydane w konsekwencji wydania Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie odwołania N. M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum [...] w R.. Organ nadzoru podkreślił, że konkurs na dyrektora szkoły/zespołu szkół ogłasza się, a następnie ustala regulamin jego przeprowadzenia, tylko w związku z wakatem na tym stanowisku. W tym zakresie wskazał, że wobec Zarządzenia w sprawie odwołania N. M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum - w dniu [...]r. wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tego Zarządzenia, jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Następnie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda przedstawił argumentację, którą zawarł już w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzającym nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta R. o odwołaniu N. M. ze stanowiska dyrektora szkoły. Uzasadnienie to, jako przyczynę nieważności – wskazywało ocenę Wojewody w zakresie tego, jakie okoliczności mogą być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiącym podstawę odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podkreślenia zatem wymagało, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 518/16, uchylone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie odwołania N. M. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum [...] w R.. W wyroku tym przedstawione zostały argumenty dotyczące zasadności zakwalifikowania długotrwałej niezdolności do pracy dyrektora szkoły z powodu choroby, jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną Wojewody [...] wniesioną od powyższego wyroku, wskazał, że podziela stanowisko, iż przedłużająca się usprawiedliwiona nieobecność w pracy dyrektora szkoły jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 553/17, dostępne w internecie). Wobec tego zatem, że prawomocnym wyrokiem uchylone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta R. w sprawie odwołania N. M. ze stanowiska dyrektora szkoły, pozbawione podstaw jest twierdzenie organu nadzoru zawarte w zaskarżonym w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięciu nadzorczym, według którego stwierdzenie nieważności tego Zarządzenia spowodowało, iż stało się bezprzedmiotowe wydanie Zarządzenia Nr [...] z dnia [...]r w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum [...] w R.. Przede wszystkim jednak - jak była o tym mowa wyżej - w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda przedstawił argumentację, którą zawarł już w uchylonym przez Sąd rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzającym nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta R. o odwołaniu N. M. ze stanowiska dyrektora szkoły. Przyjęta w tym rozstrzygnięciu ocena prawna Wojewody dotycząca naruszenia w Zarządzeniu wydanym przez Prezydenta Miasta R., art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, została w prawomocnym wyroku WSA, uznana za błędną, o czym była mowa wyżej. Podkreślenia ponadto wymagało, że rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżone w niniejszym postępowaniu, dotyczyło Zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum [...] w R., a pomimo tego Wojewoda nie zawarł w nim zarzutów dotyczących naruszenia przepisów, które były podstawą wydania tego Zarządzenia. Ograniczył się do powtórzenia zarzutów, które dotyczyły art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i które zostały wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczącym Zarządzenia – wydanego na podstawie tego przepisu - o odwołaniu N. M. ze stanowiska dyrektora szkoły. W wyniku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego zaskarżonego w niniejszym postępowaniu, wskazać zatem należało, że organ nadzoru nie wykazał wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum [...] w R.. Natomiast podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała lub zarządzenie narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. W niniejszej sprawie organ nadzoru nie wykazał wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowego Zarządzenia, w konsekwencji tego naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 148 P.p.s.a., należało orzec jak na wstępie.