IV SA/Gl 52/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 157 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności nawiązano do okoliczności faktycznych sprawy. W tych zaś ramach wskazano, że Prezydent Miasta K. powołaną wyżej decyzją z dnia [...]r. orzekł o skierowaniu D. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B. W wyniku zaskarżenia przez D. B. powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei wyrokiem z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2352/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na w/w postanowienie. Od tego orzeczenia D. B. wniósł skargę kasacyjną. Ponadto wskazano, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. cofnął w/w prawo jazdy kat. B. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...]. Ponadto wyrokiem z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Ka 2351/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na powyższą decyzję. W związku z powyższymi ustaleniami stwierdzono, że wystąpiła przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Stanowisko to oparto o treść art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Z regulacji tej, zdaniem Kolegium, wynika wniosek, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego nadzwyczajnego, w sytuacji, gdy toczy się postępowanie sądowe w tej samej sprawie. Postępowanie administracyjne nie może bowiem konkurować z już toczącym się postępowaniem sądowoadmnistracyjnym. Podkreślono, że niedopuszczalność ta związana jest z dążeniem do uniknięcia możliwości obalenia prawomocności orzeczenia sądowego w trybie administracyjnym. Pismem z dnia 18 lipca 2005 r. pełnomocnik D. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją podnosząc, że przepis art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania przed organami administracyjnymi. Zdaniem pełnomocnika wyrażony przez organ pogląd o dwutorowości postępowania kontrolnego nie ma zastosowanie w sprawie. Mógłby on dotyczyć tylko sytuacji, gdyby wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji, która została zaskarżona do sądu administracyjnego. Tymczasem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczyło się postępowanie ze skargi na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, tej samej sprawy dotyczy skarga kasacyjna. Są to dwa różne orzeczenia. Na takim stanowisku stanął również Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2004r., że "kontrola legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie rozciąga się na badanie przesłanek art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie to jest bowiem wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, gdzie do głosu przychodzą przesłanki procesowe, podczas gdy kontrola legalności decyzji zakłada ponadto badanie przesłanek materialno-prawnych". Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podtrzymując w całości stanowisko w nim zawarte. Wskazano, że nie zostało zakończone postępowanie sądowe w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Dopiero prawomocne rozstrzygniecie w tej sprawie może stanowić podstawę do rozważenia zaistnienia przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tej decyzji. Do tego momentu, zdaniem organu, wszczęcie postępowania ma charakter przedwczesny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji przytaczając argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie podkreślił, że organ nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów strony zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] r., jak również do zarzutów podniesionych przez stronę w tym postępowaniu. Zaznaczył ponadto, że postępowanie kasacyjne zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniesiono, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniała i nadal istnieje podstawa do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r., pomimo, że postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi kasacyjnej zostało zakończone w dniu 13 grudnia 2005 r. Zauważono bowiem, że na podstawie decyzji z dnia [...]r. o skierowaniu D. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, wszczęte zostało postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy kat. B. Wyrokiem z dnia 27 października 2004 r. sygn. at. 4 II SA/Ka 2351/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na tą decyzję. Zatem, zdaniem Kolegium, uwzględniając okoliczność, że decyzja o cofnięciu prawa jazdy jest warunkowana uprzednią decyzją o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ta ostatnia została już poddana ocenie sądu w postępowaniu, które zakończyło się oddaleniem skargi. W tej sytuacji wzruszenie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji mogłoby prowadzić do wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 P.p.s.a. Skarga dotyczy decyzji, którą Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...]r. Kolegium uznało bowiem, że w sprawie zachodzi przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania, gdyż nie zostało zakończone postępowanie sądowe w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Dopiero prawomocne rozstrzygniecie w tej sprawie może stanowić podstawę do rozważenia zaistnienia przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tej decyzji. Powyższy pogląd organ oparł o treść art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Zdaniem Kolegium z regulacji tej wynika, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego nadzwyczajnego, w sytuacji, gdy toczy się postępowanie sądowe w tej samej sprawie. Postępowanie administracyjne nie może bowiem konkurować z już toczącym się postępowaniem sądowoadmnistracyjnym. Zatem kwestią zasadniczą było zagadnienie, czy we wskazanej sytuacji faktycznej dopuszczalne było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 56 P.p.s.a. dotyczy zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych oraz postanowień w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dotyczy on zatem sytuacji, w której skarga do sądu administracyjnego została wniesiona po wszczęciu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu weryfikacji decyzji. Przepis ten nie normuje natomiast kwestii, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Jednakże w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowego w stosunku do ostatecznych decyzji i postanowień w doktrynie oraz orzecznictwie na tle poprzednio obowiązującej regulacji art. 35 ust. 4 ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym został ukształtowany pogląd, że po wniesieniu skargi nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowień, w tym także postępowania o wznowienie postępowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, poz. 81). Stanowisko to jest przyjęte również na tle obowiązującej regulacji (por. T Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-Komentarz str. 269, wyrok WSA w Warszawie z 3 czerwca 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 76/05 LEX 171672). Pogląd organu oparty o omawiany przepis art. 56 P.p.s.a. nie uwzględnia jednakże faktu, że regulacja ta jak i wyrażone na jej tle wskazane wyżej stanowisko, odnoszą się do zbiegu kontroli wewnątrzadministracyjnej i sądowej aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Tymczasem przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie była decyzja objęta wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem skargi skarżący uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zatem kontrola sądu administracyjnego dotyczyła wskazanego postanowienia, nie zaś decyzji objętej tymże odwołaniem. Na skutek uchybienia terminu do wniesienia odwołania decyzja ta, wydana przez organ I instancji, stała się ostateczna, nie podlegała kontroli instancyjnej, a zatem nie mogła również podlegać kontroli sądowej zgodnie z art. 52 P.p.s.a. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu, nie można uznać, że postępowanie sądowe toczy się w tej samej sprawie. Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt. 4 II SA/Ka 2352/02, że jakkolwiek oba akty (tj. wskazane wyżej postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania oraz decyzja objęta spóźnionym odwołaniem) zostały wydane faktycznie w ramach szeroko rozumianej jednej sprawy, to rozstrzygniecie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie mieści się w granicach danej sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. To zaś oznacza, że sądowa kontrola legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie rozciąga się na decyzję objętą tym odwołaniem. Trzeba wskazać, że o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań jest sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka wystąpi wtedy, gdy akty objęte sądową kontrolą dotyczyć będą tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej (por. uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, publik. ONSA 2001, nr 1, poz. 7). W konsekwencji czego przyjdzie stwierdzić, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. w oparciu o art. 56 P.p.s.a., skoro decyzja ta nie była objęta kontrolą sądu, a zatem sąd nie mógł wobec tego rozstrzygnięcia zastosować środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, które zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. oddalającym skargę kasacyjną, nie dotyczyło bowiem tej decyzji. Ponadto za chybione należy uznać stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż przeszkoda do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji kierującej D. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nadal istnieje. W obrocie prawnym znajduje się bowiem ostateczna decyzja o cofnięciu w.w. prawa jazdy kat. B, poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 27 października 2004 r. sygn. at. 4 II SA/Ka 2351/02 oddalił skargę na te decyzję, a której wydanie było warunkowane decyzją o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zdaniem organu wzruszenie tej ostatniej decyzji mogłoby prowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu. Przyjdzie wskazać, że istotą treści wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa. W takim zakresie decyzji tej przysługują cechy prawomocności. Prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd zamyka zatem organom administracyjnym i podmiotom mającym legitymacje do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego możliwość skorzystania z uprawnień do pozbawienia mocy wiążącej decyzji, jednakże w zakresie w jakim sąd ten może skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby prawomocna decyzja została bez obalenia mocy wiążącej wyroku sądu administracyjnego utrzymującego w mocy taką decyzję – w trybie wznowienia postępowania administracyjnego - uchylona i wydana została nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, jeżeli po wydaniu wyroku zostaną ujawnione lub nastąpią okoliczności, określone m.in. w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Również stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (wyrok Sądu Najwyższego z 5 lipca 1996 r. sygn. akt III ARN 21/96 publik. OSN 1997, Nr 3, poz. 32). W takiej sytuacji prawomocność swoimi skutkami nie może wyłączyć możliwości uruchomienia wewnątrzadministracyjnego trybu weryfikacji decyzji obarczonych tego typu wadami ujawnionymi po wyroku sądu, a stanowiącymi podstawę wznowienia, które nie mogły być objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu (por. T. Woś: op. cit., s. 170) Należy zauważyć, że prawomocna decyzja o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy została wydana w oparciu o decyzję o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy, która nie była poddana kontroli sądu. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 157 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, co stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Organ będzie jednocześnie miał na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]r. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że do rozpoznania organu pozostaje wyłącznie wniosek o stwierdzenie nieważności w/wym. decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 w/wym. ustawy. Koszty te obejmują wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego, w wysokości [...]zł, co odpowiada minimalnej stawce określonej w § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz koszty opłaty skarbowej uiszczonej w wysokości [...] zł na dokumencie stwierdzającym ustanowienie pełnomocnika.