IV SA/Gl 533/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...]r. nr [...]. W dniu 3 marca 2017 r. M. M. (dalej: "skarżący"), złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wniosek o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta C. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej i tym samym wyczerpanie negatywnych przesłanek uzyskania pomocy, w oparciu o art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak ustalił organ, z uwagi na bezrobocie i dochód miesięczny (101,54 zł.) poniżej kryterium ustawowego (634 zł.) skarżący kwalifikował się do udzielenia mu pomocy w postaci zasiłku okresowego. W trakcie prowadzenia postępowania skarżący został zobowiązany do nawiązania kontaktu z pośrednikiem pracy PUP w C., celem odebrania ofert pracy. Skarżąc potwierdził ten fakt pisemnym oświadczeniem w dniu 13.03.2017 r. Następnie w dniu 20.03.2017 r. zgłosił się do PUP, który przedstawił mu oferty pracy na stanowiska: pracownik produkcji/pracownik fizyczny, robotnik gospodarczy, sortowacz oraz pracownik drukarni. Zgodnie z pismem PUP w C. z dnia 23.03.2017 r. skarżący nie był zainteresowany żadną z przedstawionych mu ofert i opuścił stanowisko obsługi klienta (k. 21 akt administracyjnych). Organ I instancji uznał, że takie zachowanie stanowi podstawę do odmowy przyznania zasiłku okresowego, a zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną, może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia. Dodatkowo, w aktach administracyjnych znajduje się adnotacja urzędowa z dnia 9 marca 2017 r., z której wynika, że pracownik PUP w C. poinformował pracownika socjalnego organu I instancji, że skarżący ma możliwość zgłoszenia się w PUP i na pewno otrzyma kilka ofert zatrudnienia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym wyraził niezadowolenie z treści podjętego przez organ rozstrzygnięcia i podał, że w dniu 20.03.2017 r. był w PUP w C., ale nie otrzymał żadnych konkretnych ofert pracy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku rozpoznania odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie pracuje, posiada status bezrobotnego w PUP bez prawa do zasiłku i utrzymuje się ze zbierania surowców wtórnych, a jego dochód wynosi 101,54 zł. Zgodnie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej (cytat): "1. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. 2. Zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. 4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. 4a. W przypadku podjęcia zatrudnienia przez osobę objętą kontraktem socjalnym pobierającą zasiłek okresowy, może być on wypłacany nadal niezależnie od dochodu, do dnia wynikającego z decyzji przyznającej zasiłek okresowy, nie dłużej jednak niż do 2 miesięcy od dnia, w którym osoba została zatrudniona. 4b. Zasiłek okresowy jest wypłacany niezależnie od dochodu w sytuacji określonej w ust. 4a nie częściej niż raz na 2 lata. 5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. 6. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Jednakże mając na uwadze zapis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (cytat): "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.". Zgodnie z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W pierwszym jednak rzędzie skarżący powinien w miarę swoich możliwości, zdolności, predyspozycji i stanu zdrowia podjąć wszelkie działania zmierzające do przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej. W sytuacji, gdy otrzymał z PUP w C. propozycje pracy i nie akceptował ich, ponieważ były mało "konkretne", co wyrażało się m.in. brakiem zainteresowania proponowanymi ofertami pracy i opuszczeniem stanowiska obsługi klienta w PUP w dniu 20.03.2017 r., Kolegium uznało, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, że zachowanie skarżącego można zakwalifikować zarówno jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, jak również jako nieuzasadnioną odmowę podjęcia zatrudnienia co wyczerpuje negatywne przesłanki do przyznania świadczenia z pomocy społecznej określone w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.  W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł, że pozostaje długotrwale bezrobotny i nie jest prawdą, że odmówił podjęcia pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wskazanym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Z kolei, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm.), regulujące rodzaje świadczeń pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego m.in. osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W takim przypadku zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418,- zł. miesięcznie. O ile samo przyznanie świadczenia w postaci zasiłku okresowego ma charakter związany ("zasiłek okresowy przysługuje"), jeżeli tylko wnioskodawca ubiegający się o tego rodzaju pomoc spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej, to już samo rozstrzygnięcie o wysokości zasiłku okresowego (w ustawowo określonych granicach) oraz o okresie, na jaki jest przyznawany cechuje dyskrecjonalność organu. O tym, w jakim rozmiarze i na jaki okres zasiłek okresowy zostanie przyznany decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny zdaniem obu organów orzekających uzasadniał przyjęcie, iż zachowanie skarżącego w PUP w C. w dniu 20.03.2017 r., polegające na odmowie w sposób nieusprawiedliwiony przyjęcia propozycji pracy, można zakwalifikować zarówno jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, jak również jako nieuzasadnioną odmowę podjęcia zatrudnienia co wyczerpuje negatywne przesłanki do przyznania świadczenia z pomocy społecznej określone w zacytowanym już wcześniej art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.  Przepisy nie precyzują realizacji obowiązku współpracy, zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy pozostawiona jest w tym zakresie ocenie organów pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego oraz odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym istotne jest również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego przyznawania świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt: I OSK 2751/15, I OSK 2753/15, I OSK 2752/15 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Szczegółowa analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy pomocy społecznej podjęły wiedzę o zdarzeniu z dnia 20.03.2017 r. wyłącznie z pisma PUP w C. z dnia 23 marca 2017 r., nr [...] (k. 21 akt administracyjnych). Ocena zachowania skarżącego w tym dniu została dokonana przez pracownika PUP w C. i nie była poddana weryfikacji przez organ I instancji, jak również organ odwoławczy, co więcej w żaden sposób nie została wyjaśniona oświadczeniem samego skarżącego. Samo opuszczenie przez skarżącego stanowiska obsługi klienta w PUP we wskazanym wcześniej dniu nie jest niczym potwierdzone, jak również zaproponowana wówczas oferta zatrudnienia nie jest wymieniona z podaniem jej warunków (od kiedy, gdzie, na jakim stanowisku, u jakiego pracodawcy), na co również wskazuje znajdująca się w aktach administracyjnych adnotacja urzędowa z dnia 9 marca 2017 r., z której wynika, że pracownik PUP w C. poinformował pracownika socjalnego organu I instancji, że skarżący ma możliwość zgłoszenia się w PUP i na pewno otrzyma kilka ofert zatrudnienia. Nie ulega wątpliwości, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. W istocie organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z 23.9. 2008 r. o sygn. akt I OSK 1511/07, CBOS). Brak jej ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (wyrok NSA z 17. 11.2009 r. o sygn. akt I OSK 554/09, CBOS). Treść art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, ale by otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć jednak pewne wysiłki. Skarżący stawia się na żądanie organu i spełnia kryterium do otrzymania wnioskowanego zasiłku okresowego, czego organ nie podważa, zatem jednostronna ocena podanych przez pracownika innego organu zdarzenia bez weryfikacji ze stanowiskiem w tym zakresie samego skarżącego nie jest zasadna. Okoliczność bezskutecznego poszukiwania przez skarżącego pracy nie mogła stanowić jedynej i samoistnej przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku okresowego, zważywszy na wcześniej podniesione okoliczności. W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że również skarżący nie może traktować pomocy społecznej w kategoriach bezwzględnego obowiązku Państwa uznając, że fakt niewątpliwego pozostawania w trudnej sytuacji życiowej, wymusza na właściwych organach przyznanie mu pomocy i zwalnia z obowiązku współdziałania w rozwiązaniu życiowych problemów. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego należy poszerzyć ustalenia faktyczne dotyczące braku współpracy skarżącego z pracownikami pomocy społecznej, dokonane w toku obecnie ocenianego postępowania administracyjnego, tak aby miały one odzwierciedlenie w treści akt administracyjnych spełnienie przez skarżącego kryterium dochodowego do jego przyznania. Ocena ta powinna nastąpić po wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, co z kolei nie może nastąpić bez aktywnego udziału samego skarżącego. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.