IV SA/Gl 54/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 2, art. 9, art. 10, art. 20, art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zmienił decyzję własną z dnia [...]nr [...] w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wydaną na rzecz N. W. i uchylił przyznane prawo od dnia 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2014r. W uzasadnieniu decyzji przywołano brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia. Organ wskazał nadto na treść art. 24 w/w ustawy, po myśli którego organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Powołano się na ustalenia dokonane w toku postępowania , a to na pismo Technikum [...] w B. z dnia [...] z którego wynikało, że w dniu 23 czerwca 2014r. wierzycielka alimentacyjna zrezygnowała z pobierania nauki szkole odbierając dokumenty i w tym też dniu została skreślona z listy uczniów. Organ wskazał również na zaświadczenie wydane przez Liceum Ogólnokształcące [...] w B., w którym stwierdza się, że N. W. jest słuchaczem 1 semestru tej szkoły w roku szkolnym 2014/2015, a przewidywany okres ukończenia nauki to dzień 31 sierpnia 2017r. Organ uznał, że w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2014r. wierzycielka alimentacyjna nie pobierała nauki, a zatem zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie przysługiwało jej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji matka wierzycielki alimentacyjnej, S. W., działająca jako pełnomocnik strony oświadczyła, że córka jej z dniem skreślenia jej z listy uczniów w Technikum [...] w B. podpisała umowę z Liceum Ogólnokształcącym [...] Podpisując umowę automatycznie została przyjęta do tej szkoły. Wystąpiła więc ciągłość edukacji i nie było podstaw do uchylenie jej uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło w całości ustalenia organu I instancji. Wskazało także na treść przedstawionych w zaskarżonej decyzji przepisów art. 9 ust 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Analizując treść dokumentów stanowiących podstawę decyzji organu I instancji, z których wynikało, że w dniu 23 czerwca 2014r. odwołująca została skreślona z listy uczniów w technikum [...] , a od 1 września 2014r. zaczęła pobierać naukę w Liceum Ogólnokształcącym [...] Kolegium stwierdziło, że w okresie od dnia 24 czerwca 2014r. do dnia 31 sierpnia 2014r. odwołująca nie posiadała statusu uczennicy szkoły średniej, w związku z czym nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów warunkująca prawo do tych świadczeń. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach N. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że nie podlega wykonaniu, zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jako naruszone wskazała przepisy art. 2 pkt 13 i art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanki w postaci pobierania nauki w szkole, która oznacza szkołę podstawową, gimnazjum, szkołę ponadpodstawową i ponadgimnazjalną oraz szkołę artystyczną, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki. Zarzucono, że z naruszeniem przepisów postępowania organ oparł się jedynie na dosłownym brzmieniu zaświadczenia wydanego przez Liceum Ogólnokształcące [...] w B., a taka interpretacja nie pozwala na prawidłowe odczytanie rzeczywistej normy prawnej zawartej w przepisach art. 9 ust. 1 i art. 2 pkt 13 w/w ustawy. Zaświadczenie to potwierdza bowiem kontynuowanie nauczania przez skarżącą i posiadanie przez nią statusu uczennicy szkoły średniej w związku z zazębieniem się terminów rezygnacji z pobierania nauki w Technikum [...] i zawarciem umowy o świadczenie usług oświatowych z Liceum Ogólnokształcącym[...] " . Skarżąca zarzuciła nadto organowi nierzetelne rozpatrzenie sprawy poprzez uznanie, że nie była uczennicą Liceum Ogólnokształcącym [...] mimo, że w dniach od 25 czerwca do dnia 31 sierpnia 2014r. obowiązywał okres wakacyjny, a skarżąca przechodziła okres rekrutacji i rozpoczęła naukę od dnia 1 września 2014r. oraz brak jednoznacznego wskazania, kto jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją podkreślając, że S. (mylnie wskazana w skardze jako "[...]") działała jedynie jako pełnomocnik pełnoletniej wierzycielki alimentacyjnej. W treści uzasadnienia powołano się na szereg orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne i cytując fragmenty ich uzasadnień wywiedziono, że jeżeli okres przerwy w pobieraniu nauki przez skarżącą pokrywa się z okresem wakacji wliczonym do okresu świadczeniowego wynoszącego 365 dni, to przerwa ta uzasadniona zmianą szkoły nie powinna mieć wpływu na uprawnienie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jej zdaniem nie pozostawała ani jednego dnia bez statusu uczennicy, gdyż w dniu rezygnacji z jednej szkoły zawarła umowę o świadczenie usług oświatowych z drugą szkołą. W takim przypadku należało przyjąć, że nastąpiła zmiana szkoły, a nie rezygnacja z nauki, gdyż jedna placówka zastąpiona została inną. Skarżąca podkreśliła, że przysługuje jej prawo wyboru najlepszej w jej ocenie szkoły i zmiana szkoły nie może prowadzić do ograniczenia w wypłacie świadczeń, które uprawniony do alimentów powinien otrzymywać od członków rodziny, a tylko pomocniczo wypłacanych przez państwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tekst jednolity Dz. U. 2014r. poz. 1647). Zaznaczyć przy tym należy, że na mocy art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze, przyczyn. Zaskarżona decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Decyzja ta ma charakter reformatoryjny, gdyż uchylono nią decyzję organu I instancji i w to miejsce orzeczono merytorycznie. Zdaniem Sądu błędna jest jednak konstatacja, że wskazany jako podstawa prawna art. 24 ust. 1 ustawy dotyczy zmiany decyzji z mocą wsteczną. Oceniając możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której osoba uprawniona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego stwierdzić należy, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy uprawnia do wydania decyzji reformatoryjnej, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. W takich przypadkach organ jest legitymowany do dokonania uchylenia lub zmian w decyzji, mimo nabycia przez nią cech ostateczności. W ocenie Sądu przytoczony przepis nie stanowi jednak podstawy do orzekania o uprawnieniach strony, na jej niekorzyść, z mocą wsteczną. Kwestia ta była wielokrotnie wyjaśniana w orzeczeniach sądów administracyjnych i tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 1099/12 podkreślił, że "ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim cytowany powyżej art. 24 ust. 1 działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., umożliwiający zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc)" Jak zauważa się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1662/11, LEX nr 1120615 "przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Nie ulega wątpliwości, że charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o omawiany przepis usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia". Powtórzyć tu też można za Wojewódzkim Sąd Administracyjny w Krakowie, że przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów weryfikacja świadczenia z funduszu alimentacyjnego może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o tę normę usunąć konsekwencje wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. W takiej sytuacji znaleźć natomiast może zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. III SA/Kr 241/12 publ. CBOSA). Tożsamy, a podzielany przez skład orzekający pogląd, wyrażony został w wyroku tut. Sądu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1179/12 publ. CBOSA. Wskazano tam, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 24 ust. 1 w/w ustawy takiej sytuacji nie reguluje. Podzielając przytoczone stanowisko judykatury stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Przewidziana w powołanym przepisie decyzja weryfikująca jest bowiem aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. W sytuacji zatem gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej to świadczenie. W wyroku tut. Sądu z dnia 3 grudnia 2013r. sygn. akt IV SA/Gl 378/13 podkreślono, że tryb ten służy wyłącznie dostosowaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osoby uprawnionej w granicach okresu zasiłkowego, na jaki zostało przyznane świadczenie, a pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Po jego upływie zrealizowana decyzja przyznająca świadczenie za okres, który już minął, nie może stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z tym odpada możliwość jej modyfikowania w tym zakresie, tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń zastosowanie znajduje materialnoprawna instytucja ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA Gliwicach (z dnia 9 lipca 2013r. sygn. IV SA/Gl 999/12) co do tego, że strony często nie zdają sobie sprawy ze skutków prawnych decyzji w przedmiocie uchylenia uprawnień do zrealizowanego już uprawnienia nie wnosząc od nich odwołania, co może wydawać się im niezasadne wobec pobrania świadczeń. Dopiero w postępowaniu o zwrot świadczeń dowiadują się o następstwach ostatecznej decyzji o uchyleniu uprawnień, jednakże nie mają już możliwości podjęcia polemiki ze stanowiskiem organu. Argumentacja ta służyć może jako dodatkowe, racjonalne uzasadnienie stanowiska judykatury, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do uchylenia ze skutkiem ex tunc decyzji "skonsumowanych". Sąd stwierdza, mając powyższe na względzie, że nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowanie w sprawie zmiany decyzji przyznającej skarżącej świadczenie w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 sierpnia 2014r. po dniu zrealizowania przez skarżącą uprawniania do przyznanych świadczeń. Postępowanie wszczęte w tej sytuacji faktycznej powinno zostać umorzone jako prowadzone bezprzedmiotowo. Oceniając postawiony w skardze zarzut nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania Sąd przyznaje rację skarżącej, że z treści decyzji organu I instancji nie wynika jednoznacznie, że stroną postępowania była pełnoletnia N. W. Świadczy o tym sformułowanie: "W związku z powyższym świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko N. W. nie przysługiwały w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia 2014r." Zwrócić trzeba także uwagę, że S. W. w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie działała już jako przedstawiciel ustawowy strony, a tak został oznaczony adresat decyzji organu I instancji. Mogła działać wyłącznie jako jej pełnomocnik ustanowiony na mocy udzielonego jej upoważnienia. Także w decyzji organu II instancji nieprawidłowo stwierdzono, że sprawa prowadzona jest z "odwołania S. W.", nie dostrzegając, że w istocie odwołującą powinna być N. W., działająca ewentualnie przez pełnomocnika. Odnosząc się do zarzutów skargi skierowanych w stosunku do nieprawidłowej wykładni przesłanki w postaci pobierania nauki, jakiej spełnienie konieczne jest w celu uzyskania przez osobę pełnoletnią prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że przesłanka ta będzie badana ponownie przez organy w przypadku ewentualnego wszczęcia postępowania na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Sąd uznaje tu za stosowne wskazać tylko, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Ld 955/12 utrzymany w mocy wskazanym w skardze wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014r. sygn. akt I OSK 701/13 i w wyroku tut. Sądu z dnia 22 kwietnia 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 827/07. Z powyżej przedstawionych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd skorzystał również z uprawnienia nadanego mu mocą art. 145 § 3 P.p.s.a. i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego.