IV SA/Gl 564/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. Ś. nie stwierdził u K. K. choroby zawodowej w postaci zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w poz. 20/1 wykazu z rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania...(Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Rozstrzygnięcie to oparto na orzeczeniach lekarskich, w których co prawda zdiagnozowano u strony obustronny zespół cieśni nadgarstka, jednak nie rozpoznano choroby zawodowej przyjmując, że strona nie wykonywała pracy związanej z przeciążeniem i monotypią ruchów w zakresie stawów obu nadgarstków. Jednocześnie organ sanitarny stwierdził, że podczas pracy w "A" w latach [...] – [...] na stanowisku markarza, K. K. wykonywała ruchy powtarzalne obciążające stawy nadgarstkowe. Natomiast podczas pracy wykonywanej od [...] w "B" na stanowisku inspektora ds. kapitału początkowego i dozorcy mienia, podejmowała czynności mogące nadmiernie obciążać stawy nadgarstkowe. Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., po rozpatrzeniu odwołania pracownika, utrzymał w mocy decyzję I instancji. Dysponując tym samym materiałem w zakresie dochodzenia epidemiologicznego organ odwoławczy ustalił, że tylko podczas zatrudnienia w okresie [...] – [...] sposób wykonywania pracy był związany z przeciążeniem kończyn górnych w stawach nadgarstkowych. Wskazał nadto, że konieczną przesłaną stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie tej choroby przez upoważnione jednostki organizacyjne służby zdrowia, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło, mimo sporządzenia przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego uzupełniającego orzeczenia lekarskiego. Na skutek skargi K. K. powyższa decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 767/07. Sąd stwierdził naruszenie prawa polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na rozbieżności między orzeczeniami obu jednostek służby zdrowia, które nie zostały poddane właściwej ocenie dowodów. W sytuacji, gdy dokonana diagnostyka potwierdziła istnienie zespołu cieśni kanału nadgarstka, ważną kwestią stała się ocena narażenia zawodowego, a twierdzenie jednostki orzeczniczej II stopnia o samoistnym charakterze schorzenia wydaje się nieuzasadnione, a przynajmniej przedwczesne, zwłaszcza wobec nie omówionego przez tę jednostkę stwierdzenia zawartego w orzeczeniu placówki podstawowego stopnia o występowaniu u skarżącej cieśni z przewagą po stronie prawej. Następnie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykonał ciążącego na nim obowiązku rozważenia i oceny kwestii narażenia zawodowego w oparciu o wyniki dochodzenia epidemiologicznego, mimo że w karcie narażenia zawodowego z [...] i [...] r. narażenie to zostało w sposób jednoznaczny wykazane. Sąd nakazał zatem, by w toku ponownego rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy został uzupełniony w zakresie oceny narażenia zawodowego. Następnie lekarze [...] Instytutu mieli uzupełnić swoje orzeczenie z dnia [...] w oparciu o całość dokumentacji medycznej oraz o ustalenia w zakresie opisu wykonywanych przez skarżącą czynności przy uwzględnieniu czasu i stopnia obciążenia stawów nadgarstkowych w całym okresie zatrudnienia. Na tej podstawie lekarze powinni byli jednoznacznie wypowiedzieć się, czy i w jakim zakresie czynności wykonywane przez skarżącą przyczyniły się do powstania rozpoznanego u niej schorzenia, w szczególności gdy wyniki badań wskazywały na zaawansowany zespół cieśni nadgarstka po stronie prawej, a tym samym na różny stopień zaawansowania tej choroby w nadgarstkach obu rąk. Dopiero wówczas organ odwoławczy miał poddać wnikliwej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz rozważyć, czy spełnione są przesłanki do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej i uzasadnić rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 107 § 3 K.p.a. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy zlecił organowi podstawowego stopnia uzupełnienie oceny narażenia zawodowego, a następnie zwrócił się do Instytutu w S. o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego. W orzeczeniu z dnia [...] kolejny raz ustalił brak podstaw do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej. Powołując się na analizę całości dokumentacji lekarskiej i dotyczącej narażenia zawodowego skarżącej, Instytut stwierdził istnienie wielu pozazawodowych czynników ryzyka powstania u skarżącej zespołu cieśni nadgarstka: wiek, płeć, ciąża, zmiany hormonalne powodowane doustnym przyjmowaniem progestagenów, możliwość ucisku na korzenie nerwowe kręgosłupa szyjnego i piersiowego, przy jednoczesnym braku potwierdzenia wykonywania pracy monotypowej z przeciążeniem w zakresie nadgarstków. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. powtórnie utrzymał w mocy decyzję I instancji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z pozycji 20/1 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. K. zarzuciła, że schorzenie cieśni nadgarstka zostało u niej bezspornie rozpoznane. Natomiast rozbieżności w orzeczeniach lekarskich co do rodzaju i etiologii choroby nadal nie zostały wyjaśnione. Z kolei odnośnie ostatniego orzeczenia Instytutu skarżąca wypowiedziała się w swoim oświadczeniu z dnia [...], skierowanym do organu odwoławczego i argumenty użyte w tym oświadczeniu podtrzymuje, a przeczą one – jej zdaniem – twierdzeniu o braku związku przyczynowego jej choroby ze sposobem wykonywania pracy. Dlatego też wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – "C" Spółka z o.o. w Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W odniesieniu zaś do tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) orzekł o ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów Kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku było uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Także wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – uznane zostało za niezgodne z Konstytucją. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że te przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008 r. Zatem z dniem 3 lipca 2009 r. przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji utraciły moc obowiązującą. Z tym samym dniem tj. 3 lipca 2009 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że podstawa wznowienia określona w art. 145a K.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (por. J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16). Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia, które są niezgodne z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. Zasady te znaleźć muszą zastosowanie także w niniejszej sprawie tym bardziej, że decyzje organów administracyjnych w niniejszej sprawie wydane wprawdzie zostały jeszcze w czasie obowiązywania zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy i rozporządzenia, ale już po wydaniu przez Trybunał wyroku, a więc już po obaleniu domniemania zgodności tych przepisów z Konstytucją RP. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepisy te nie mogą być uznane za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucja umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z powołanej normy konstytucyjnej w zestawieniu jej z przytoczoną treścią art. 145a § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680; także wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006 r., III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Wobec odmowy zastosowania przepisów materialnych i procesowych stanowiących w niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji Sąd nie dokonał merytorycznej jej oceny. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze brzmienie § 11 ust. 1 obowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz zebrany dotychczas materiał dowodowy, rozpatrzy odwołanie skarżącej od decyzji wydanej w pierwszej instancji i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Właściwe będzie podkreślenie, że również na gruncie nowego stanu prawnego aktualne będą wskazania zawarte w poprzednim wyroku z dnia 15 lutego 2008 r. w zakresie konieczności wyjaśnienia sprawy co do narażenia zawodowego skarżącej na powstanie przedmiotowego schorzenia, które w niezmienionej postaci określone jest także w rozporządzeniu z 2009 r. Mianowicie szczegółowe ustalenia zostały w tym względzie poczynione jedynie w ostatnim orzeczeniu Instytutu, które stanowi jednak tylko jeden z istotnych elementów materiału dowodowego. W wymienionym wyroku Sąd nakazał poddać ten materiał wnikliwej analizie, co ma znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a., według którego uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, jakie organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W sposób oczywisty jednozdaniowe skwitowanie organu odwoławczego, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, nie spełnia tych wymogów. Brak samodzielnych ustaleń organu Inspekcji Sanitarnej w przedmiocie narażenia zawodowego oznacza tym samym nie tylko naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., ale i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również na gruncie nowego stanu prawnego przeprowadzenie oceny narażenia zawodowego ostatecznie należy do organów tej Inspekcji, które winne zastosować się do norm wynikających z art. 2351 i 2352 Kodeksu pracy oraz przepisów rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. W ramach wyjaśniania sprawy niezbędne będzie zwrócenie uwagi na zmianę ocen narażenia zawodowego, wyrażonych w kolejnych kartach: z [...], [...] i [...], sporządzonych w dodatku z udziałem tego samego specjalisty ds. BHP. Wobec tych rozbieżności należy szczegółowo ustalić czynności wykonywane przez skarżącą w określonym czasie i ocenić ich wpływ na możliwość i spowodowanie choroby cieśni nadgarstka. Ustosunkować się też wypadnie do twierdzeń skarżącej, zawartych choćby w powoływanym przez nią oświadczeniu z dnia [...]. W dalszym ciągu należy zapewnić jej zresztą czynny udział w postępowaniu. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i z uwagi na jej charakter nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SJ/