IV SA/Gl 612/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi R.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) przyznać na rzecz adwokata L. G.-L. Wynagrodzenie w kwocie [...]zł ([...]) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. R. C. w piśmie z dnia [...] skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.- B. i doręczonym osobiście w dniu [...] żądał dostępu do informacji publicznej i usunięcia "bezprawia" w postaci uniemożliwienia mu udziału w inauguracyjnej sesji Rady Miejskiej w B.- B., w dniu [...] poprzez dopuszczenie do udziału w tej sesji tylko osób zaproszonych według wcześniej ustalonej listy obecności. W uzasadnieniu zaznaczył, że był kandydatem na radnego i w związku z tym chciał zabrać głos w czasie obrad tej sesji. Powołując się na treść art. 21 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) R. C. wskazał na jego naruszenie, bowiem Straż Miejska, której zwierzchnikiem jest sam Prezydent Miasta, przy użyciu siły fizycznej usunęła go z sali sesyjnej, tak aby nie mógł uczestniczyć w obradach Rady Miejskiej w B.-B. i wypowiadać się w sprawach tego miasta. W odpowiedzi na powyższe pismo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. - B., pismem z dnia [...] Nr [...], poinformowało R. C., że jest organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a więc rozpatrywanych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź też, gdy przepis ustawy wyraźnie na to wskazuje. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa R. C. nie należy do wskazanego zakresu, ale może być załatwiona w trybie skargowym, uregulowanym w przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast organem właściwym do jej rozpatrzenia jest właściwa rada miasta, czyli Rada Miejska w B. – B. Skargę na to pismo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia 22 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 14/07 (nie publikowane), jako niedopuszczalną przedmiotowo. Odnosząc się do wniosku R. C. z dnia [...] pismem z dnia [...] Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. - B., na podstawie art. 231 w związku z art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazało jego pismo z dnia [...] do Przewodniczącego Rady Miejskiej w B.- B. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Pismem z dnia [...] Rada Miejska w B. - B., w trybie art. 36 § 1 i art. 35 § 1 i 3 K.p.a., poinformowała R. C., że jego pismo zostanie przekazane do Komisji Rewizyjnej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, następnie sprawa będzie rozpatrzona na kolejnej sesji tej Rady. Rada Miejska w B. – B. uchwałą Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 229 pkt 3 K.p.a. oraz § 17 ust. 3 Statutu Miasta B. – B., uznała za bezzasadną skargę z dnia [...] na Prezydenta Miasta B. – B. W uzasadnieniu powołanej uchwały Rada Miejska w B. – B. wskazała, że zarzuty złożonej przez R. C. skargi dotyczą interwencji podjętej wobec niego w dniu[ ...] przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej, podczas obrad inauguracyjnej sesji Rady Miejskiej w B - B. W dniu tym R. C. został poinformowany, iż na salę sesyjną mogą wejść tylko zaproszeni goście i nie zastosował się do tej informacji oraz nie zajął wskazanego "na balkonie" miejsca. W związku z tym strażnicy Straży Miejskiej uniemożliwili mu wejście na salę poprzez blokadę drzwi wejściowych, przy czym nie zastosowali wobec niego żadnych środków przymusu bezpośredniego. Dodatkowo Rada Miejska w B. – B. zaznaczyła, że jej obrady słyszalne są również na balkonie, dlatego w tym przypadku nie może być mowy o naruszeniu dostępu do informacji publicznej. Sama zaś skarga z dnia [...] jest jedynie wynikiem subiektywnych odczuć R. C., których nie potwierdzają ustalenia Komisji Rewizyjnej. Pismem z dnia [...] R. C. domagał się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. rozpatrzenia jego zażalenia na uchwałę Rady Miejskiej w B. – B. Nr [...] z dnia [...] równocześnie zarzucił brak przeprowadzenia właściwego postępowania rozpoznawczego przez Komisję Rewizyjną i przesłuchania wszystkich świadków zdarzenia z dnia [...] Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B., powołując się na treść art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia od uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. – B. z dnia [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych, bowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia tj. aktu administracyjnego, od którego przysługiwałby R. C. środek odwoławczy. Nadto, z treści art. 229 K.p.a. nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. było organem właściwym do rozpatrywania skarg dotyczących zadań lub działalności organu samorządu terytorialnego, jakim jest prezydent miasta. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, R. C. domagał się zmiany zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.- B. z dnia [...]i zarzucił, że nie uzyskał decyzji odmownej zabraniającej mu wstępu na salę obrad inauguracyjnej sesji Rady Miejskiej w B. – B. w dniu [...] mimo, że strażnicy Straży Miejskiej w rzeczywistości zabronili mu wstępu na tą sesję. Skarżący podniósł, że nawet takie organy jak wojewoda i prokuratura nie uznały się za właściwe do rozpatrzenia jego sprawy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 14/07, odrzucił jego skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.- B. z dnia [...] w przedmiocie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B- B. wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe z dnia [...] wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, w którym nie podzielił argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. – B. z dnia [...] to nic innego jak postanowienie kończące postępowanie w sprawie, które rozstrzyga, co do istoty o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z jawnego i powszechnie uznanego sposobu udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o treść art. 18 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest niedopuszczalna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W rozpatrywanej sprawie kwestią zasadniczą jest ocena, czym w istocie jest pismo skarżącego z dnia [...] skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.- B .i doręczone tam przez niego w dniu [...] Czy jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), czy też może skarga w rozumieniu działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. Analiza powołanego pisma wskazuje, że skarżący podważał zasadność działań prowadzących do uniemożliwienia mu udziału w inauguracyjnej sesji Rady Miejskiej w B. – B. w dniu [...]i wskazał osobę Prezydenta Miasta B.- B. jako osobę odpowiedzialną za takie działanie, co pozwala na stwierdzenie, iż skarga należy do kategorii skarg określonych w art. 227 i art. 229 pkt 3 K.p.a. działu VIII K.p.a., oznaczonego jako "Skargi i wnioski", a nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Trzeba zatem podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych materia skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII K.p.a., nie podlega sądowej kontroli administracji publicznej, stąd skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Powyższy pogląd został wyrażony m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2004 r. (sygn. II SAB/Wa 193/04, Lex nr 165916) oraz w postanowieniu z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 18/05 (niepubl.), a także przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1110/04 (Lex nr 171200) i z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt. III SAB 7/99 (publ. ONSA 2001, z. 1, p. 27) oraz niepublikowanych postanowieniach z dnia 6 października 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1735/03; z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2942/01; z dnia 23 lipca 2001 r., sygn. akt. II SAB 213/00; z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00; z dnia 18 lutego 1997 r., sygn.akt III SAB 1/97, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 10 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 3294/03 i z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 170/04. Prezentowany w powyższych orzeczeniach pogląd Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela, bowiem skarga dotyczy kwestii i aktu nie mieszczących się w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, które wymienia art. 3 § 2 p.p.s.a. i dlatego jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.- B. w piśmie z dnia [...] Nr [...], które wyjaśniało, że skarżący może dochodzić swoich praw w drodze skargi na działalność Prezydenta Miasta B. – B., z czym skarżący zgodził się i w konsekwencji otrzymał uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. – B. z dnia [...] Niezależnie od powyższego zauważyć też przyjdzie, że od takiej uchwały nie służy zażalenie. Analizując żądanie skarżącego, z uwagi na jego zarzut, w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji zgodnie z jej art. 4 ust. 1, a do udostępniania informacji publicznej zobowiązuje się władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Katalog podmiotów wymienionych w samej ustawie jest szeroki i otwarty. Można jednak określić, iż każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, a zatem takie, które są związane w władztwem wykonywanym w imieniu państwa lub dysponowaniem publicznymi środkami, podlega reżimowi omawianej ustawy. Z tego względu przez władze publiczne, o jakich mowa w analizowanym przepisie, niewątpliwie rozumieć trzeba zarówno organy administracji rządowej, jak i samorządowej. Odmowa udzielenia informacji publicznej w razie wystąpienia ograniczeń określonych w art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy K.p.a. (por. art. 16 ust. 1 i 2 tej samej ustawy). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje innej, poza decyzyjną, formy odmowy udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący błędnie upatruje takiej odmowy w zaskarżonym postanowieniu, wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. Przepis ten ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w przypadku złożenia niedopuszczalnego z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym odwołania lub zażalenia (por. art. 144 K.p.a.), np. wówczas, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia, stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zauważyć przyjdzie, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Udostępnianie tego rodzaju informacji następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy). W ujęciu omawianej ustawy "dostęp do posiedzeń" kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów jest jawny i obejmuje: prawo wstępu na posiedzenia (sensu stricto), jednakże przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie daje żadnych praw do czynnego w nich uczestnictwa (por. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 61 Konstytucji RP (w) L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Warszawa 2005, s. 39), jak również prawo do złożenia wniosku o udostępnienie materiałów dokumentujących przebieg określonego posiedzenia, czyli na wniosek, zgodnie z art. 18 i 19 tej samej ustawy. W kontekście powyższych rozważań oraz treści zaskarżonego postanowienia można uznać, że żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] w pewnym sensie dotyczy kategorii działań faktycznych, za które uznaje się działania prowadzone na określonej podstawie prawnej i wywołujące skutki prawne w sferze faktycznej lub faktycznej i prawnej, mimo, że technika tych czynności nie została w omawianej ustawie bliżej sprecyzowana (zob. A. Błaś, J. Boć Prawne formy działania administracji publicznej: Administracja publiczna - podmiotowy i przedmiotowy zakres pojęcia (w), Warszawa 2000 i J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 319). Nie są to wszak czynności podlegające zaskarżeniu, pomijając już nawet fakt, że obejmują one stany przeszłe, których w żaden sposób nie można przywrócić. W konsekwencji, gdyby żądanie skarżącego dotyczyło dokonania określonych czynności faktycznych, to nie mają one odzwierciedlenia w treści ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na brak w niej takiego instrumentu pozwalającego na uwzględnienie go w tym trybie, dlatego również w tym aspekcie skarga byłaby niedopuszczalna. Reasumując, stwierdzić należało, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg w rozumieniu działu VIII K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy samorządu terytorialnego albo przez ich pracowników (art. 227 i następne K.p.a.), nawet jeżeli, tak jak w rozpatrywanej sprawie, zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy, ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., ani na podstawie przepisów ustaw szczególnych, czyli w tym przypadku Kodeksu postępowania administracyjnego, będącego podstawą prawną do wskazanego wyżej sposobu załatwienia skargi. Na marginesie sprawy można zauważyć, że w przypadku utrudniania wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący może skorzystać z regulacji zawartej w art. 23 tej samej ustawy, który penalizuje zachowanie polegające na nieudostępnieniu jakiejkolwiek informacji o tym charakterze, nie zaś tylko takiej informacji publicznej, którą charakteryzuje przymiot większej wagi (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2007r., sygn. akt III KK 74/07 (publ. Lex nr 323657). Nadmienić należy, że sama relacja pomiędzy trybem wnioskowym i bezwnioskowym wpływa również na sposób ustalenia znamion przestępstwa określonego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych wywodów, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę należało odrzucić, jako niedopuszczalną, co orzeczono w punkcie 1 sentencji postanowienia. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego wnosząc o zasądzenie kosztów złożył oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie i dlatego o jego wynagrodzeniu orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. Wynagrodzenie to obejmuje kwotę [...] zł. ([...]) wraz z 22 % podatkiem VAT, co wynika z § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. i stanowi kwotę [...] zł. ([...]) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.