IV SA/Gl 64/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. na podstawie art. 8 i art. 38 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2014r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.). przyznano K.P. zasiłek okresowy w miesięcznej wysokości 210,87 zł na okres od 1 do 31 października 2014r. Z ustaleń wynikało, że wnioskodawca jest osobą samotną, a jego dochód wynosi 120, 27 zł. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym, a osiąganym przez stronę dochodem wynosi zatem 421, 73 zł. Organ przywołał w całości treść art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdził, że ze względu na ograniczone środki budżetowe nie przyznano świadczenia w wyższej wysokości. W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawca przedstawił swoje miesięczne stałe płatności, których wysokość obliczył na kwotę 193zł i stwierdził, że przyznane mu świadczenie nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawca zwrócił się w dniu 3 października 2014r. o przyznanie zasiłku okresowego. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że jest on osobą samotną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, a jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 108, 91 zł oraz dodatek energetyczny w wysokości 11, 36 zł. Łączny dochód wnioskodawcy wynosi zatem 120, 27 zł. Wyjaśniając zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej organ powołał się na treść art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym’" przy wystąpieniu innych przyczyn uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym a jej dochodem, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie, o czym stanowi art. 38 ust. 2 w/w ustawy. Wyjaśniono nadto, że kwota zasiłku nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem osoby samotnie gospodarującej, przy czym nie może być niższa niż 20 zł. Okres na jaki przyznaje się zasiłek okresowy ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że odwołujący nie przekracza kryterium dochodowego, a ponadto zachodzi przesłanka w postaci bezrobocia. W związku z tym spełnione zostały wymogi formalne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji przyznał zatem stronie zasiłek okresowy i uzasadnił jego wysokość ze względu na wielkość środków finansowych, które Gmina Zabrze przeznaczyła na realizację zadań własnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.P. wniósł o uchylenie obu wydanych w jego sprawie decyzji i zarzucił brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Jego zdaniem organy zmniejszyły mu świadczenie, czym naruszyły prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł uchybienia skutkujące koniecznością jej uchylenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej zwanej dalej ustawą. Regulacja zawarta w przywołanej normie dotyczy jednego ze świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej, jakim jest zasiłek okresowy. Warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a ponadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność lub bezrobocie osoby gospodarującej samotnie lub w rodzinie, której dochód jest niższy od właściwego kryterium dochodowego. W kontrolowanej sprawie, jako niesporne przyjąć należy, że skarżący spełniał warunki wymagane w treści art. 38 ustawy, a kwestią wymagającą rozważenia była wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego. W przywołanym przepisie art. 38 ustawy określona została jednocześnie minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się (w przypadku osoby gospodarującej w rodzinie) do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a rzeczywistym dochodem rodziny, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż kryterium dochodowe, które aktualnie dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł miesięcznie. Po myśli z art. 38 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, kwota zasiłku okresowego ustalona według reguł, o których mowa w art. 38 ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym. Jednocześnie kwota ta nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Ustawodawca pozostawił natomiast organowi możliwość działania w ramach uznania administracyjnego jedynie w obszarze wyznaczonym treścią art. 38 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 3 i ust. 4 ustawy. W obszarze tym organ poruszać się może swobodnie, przy czym nie może tracić z pola widzenia generalnych zasad pomocy społecznej. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego, polega zatem z jednej strony na sprawdzeniu czy w sposób właściwy uwzględnione zostały normy o charakterze ius cogens wyznaczające przesłanki do przyznania zasiłku okresowego oraz jego maksymalną i minimalną wysokość. Z drugiej strony, w zakresie przypisanego organowi uznania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Jeśli bowiem organowi przypisana została swoboda decyzyjna, co do ostatecznej wysokości zasiłku okresowego, to wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc obejmować kwestii słuszności wyboru konkretnej kwoty lecz jedynie motywy jej ustalenia. W ocenie Sądu organy pomocy społecznej nie naruszyły bezwzględnie obowiązujących norm, interpretując zasadnie art. 38 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także uwzględniając zapis zawarty w jej art. 2 ust. 3 i 4. Natomiast wydające obie decyzje organy nie wypełniły należycie obowiązku obciążającego je z racji podejmowania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Istotne zastrzeżenia Sądu budzi treść sporządzonych przez organy uzasadnień wydanych decyzji, które zasadniczo nie pozwalają na przeprowadzenie sądowej kontroli rozstrzygnięcia sprawy. Tak, jak w uzasadnieniu organu I instancji, jak również w uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, poza generalnymi wskazaniami co do tego w jaki sposób oceniać należy niezbędną wysokość zasiłku okresowego, brak jest odniesienia tych wskazań do konkretnych okoliczności sprawy istniejących po stronie skarżącego. Oba organy poprzestały wyłącznie na przedstawieniu uzyskiwanego przez skarżącego, miesięcznego dochodu. W aktach sprawy w ramach wywiadu środowiskowego przedstawiono wydatki i dochód budżetu domowego, które zostały przez skarżącego zaaprobowane własnoręcznym podpisem. Zawarte tam dane wymagały szczegółowej analizy, gdyż z tego wyliczenia wynika, że przyznanie stronie zasiłku okresowego w kwocie 210 zł pozostawi jakiś fragment jej niezbędnych potrzeb poza możliwością ich realizacji. Celem zasiłku okresowego jest umożliwienie jego beneficjentowi pokrycie niezbędnych wydatków. Jeżeli natomiast organ uznaje za słuszne przyznać świadczenie w wysokości niższej, musi uzasadnić to w sposób racjonalny. Analiza powyższa nie była przedmiotem rozważań żadnego z procedujących w sprawie organów, a przedstawione w obu decyzjach uzasadnienie nie jest przekonywujące. Nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w materiale akt sprawy administracyjnej uzasadnienia dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w przypadku decyzji o charakterze niezwiązanym, kiedy to występuje po stronie organu szczególny obowiązek przedstawienia motywów swego stanowiska. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji o charakterze uznania administracyjnego uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a w konsekwencji, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uprawnienia, orzekając zbyt arbitralnie. Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Ograniczenie się w uzasadnieniach obu wydanych decyzji wyłącznie do przedstawienia wysokości dochodu skarżącego nie pozwala Sądowi ocenić, czy w istocie rozważono całokształt okoliczności sprawy i w sposób obiektywny uwzględniono sytuację życiową wnioskującego o pomoc społeczną. Należy przyznać rację wywodom zawartym skardze co do tego, że przyznanie prawa do zasiłku okresowego ma na celu zaspokojenie niezbędnych potrzeb osoby lub rodziny, która nie jest w stanie ich zaspokoić wykorzystując własne środki i możliwości. Wysokość tego świadczenia powinna być zatem adekwatna do uzasadnionych potrzeb i możliwości wnioskodawcy, chyba, że nie jest to możliwe ze względów leżących po stronie organu. Spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, nie jest bowiem wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia w wysokości, w której w jego odczuciu powinno mu zostać przyznane. Sąd zwraca tu uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. o sygn. akt: II SA/Gd 4332/01, Lex 77665; z dnia 21 grudnia 2005 r. o sygn. akt I OSK 658/05, Lex nr 502005; z dnia 25 stycznia 2008 r. o sygn. akt I OSK 624/07, Lex nr 500091). Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wymaga zatem zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów wnioskodawcy, ale również środków pomocy społecznej. Jednakże w kontrolowanej sprawie rozważania organu z punktu widzenia możliwości finansowych Ośrodka ograniczyły się do stwierdzenia, że przyznanie zasiłku okresowego w wysokości gwarantowanej, a więc w istocie minimalnej, wynika z określonego rozgospodarowania środków. Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wewnętrzne zasady ośrodków pomocy społecznej nie należą do takich przepisów. Lakoniczne powołanie się na nieznany stronie, jak również Sądowi, sposób przeznaczenia środków finansowych nie pozwala na skontrolowanie sposobu i wyniku wyważenia dwóch wartości (interesu społecznego i słusznego interesu strony) z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że wydane w sprawie decyzje nie pozwalają stwierdzić, czy zebrany w sprawie materiał został prawidłowo oceniony. Tym samym nie jest możliwe przeprowadzenie należytej kontroli w kierunku ewentualnego naruszenia granic uznania administracyjnego. Dostrzeżone uchybienie nie wymaga jednak uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, gdyż może ono zostać naprawione w postępowaniu przed organem odwoławczym na podstawie zabranego i zgromadzonego w aktach sprawy materiału. W toku ponownego postępowania, po dogłębnej analizie zebranego materiału dowodowego organ sporządzi uzasadnienie decyzji mając na względzie nie tylko brzmienie zastosowanych w sprawie przepisów prawa ale także ustalony stan faktyczny. Organ wyjaśni swoje stanowisko biorąc pod uwagę konkretne fakty wynikające z ustalonego stanu faktycznego przedstawiając ratio przyznania stronie określonej kwoty zasiłku okresowego z odwołaniem do jej własnych możliwości finansowych i potrzeb. Powołując się na zasady finansowe ośrodka pomocy społecznej wskaże, jakie to są zasady, od kiedy i z jakich względów przyjęte, a dokona tego w sposób odpowiedni do obowiązku pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej. Przedstawiony stan rzeczy nakazuje uznać zarzuty skarżącego za zasadne, a mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.