IV SA/Gl 643/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na akt Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym uchyla zaskarżony akt Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. działając na podstawie art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1257) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013r., poz. 1476) przyznał M. Z., kuratorowi dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania T.P., wynagrodzenie w wysokości 180 zł brutto + 17 zł zwrotu kosztów tytułem opłaty od pełnomocnictwa. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C. V Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowił ustanowić adwokata M. Z. kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu T. P, celem reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta C. o orzeczenie przepadku pojazdu marki Ford Mondeo, nr rej. [...]. Z uwagi na wniosek z 17.10.2016r. M. Z. skierowany do Prezydenta Miasta C. o przyznanie wynagrodzenia za wykonywanie funkcji kuratora pismami z dnia 07.12.2016r. i 18.01.2017r. organ zwrócił się do M. Z. z prośbą o wskazanie, jakie koszty związane ze sprawowaniem funkcji kuratora zostały poniesione, które pozostały bez odpowiedzi. Zażaleniem z dnia 19.09.2017r. M. Z. zakwestionował postanowienie organu i zarzucił mu naruszenie art. 124 kpa poprzez brak wskazania podstawy prawnej postanowienia oraz nie przytoczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie wysokości przyznanego wynagrodzenia kuratorowi, co czyni niemożliwym dokonanie oceny przez stronę postępowania co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, a także prawidłowego zaskarżenia rzeczonego postanowienia; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. treści § 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawach cywilnych z dnia 13 listopada 2013 r. poprzez nie zasądzenia wynagrodzenia ze stawką podatku VAT. W konsekwencji wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż pismo to nie stanowi zażalenia, a skargę do sądu administracyjnego i działając na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazało ją zgodnie z właściwością do Prezydenta Miasta C.. SKO przekazując pismo zaznaczyło, że wydanie postanowienia przyznającego wynagrodzenie, na podstawie art. 123 § 1 kpa nie znajduje uzasadnienia albowiem przyznanie wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji kuratora dla strony nieobecnej stanowi akt z zakresu administracji publicznej w znaczeniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny jednakże niż decyzja lub postanowienie. W konsekwencji należy wykluczyć możliwość przyznania wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa w drodze postanowienia w tym przedmiocie przez organ administracji publicznej. Zdaniem organu skoro wydany przez organ akt nie stanowi postanowienia, zatem nie przysługuje od niego zażalenie. Błędne jest zatem pouczenie organu o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium wyjaśniło, że o charakterze pisma decyduje jego treść, intencja wnoszącego pisma, mające pierwszeństwo przed oznaczeniem pisma, które w niniejszej sprawie stanowiło konsekwencję wadliwego postępowania organu, tj. oznaczenia aktu jako postanowienia i pouczenia o zażaleniu. Przywołało wyroki sadów administracyjnych gdzie wyjaśniono, że o charakterze pisma nie decyduje jego tytuł lecz jego istotna treść, związana z sytuacją, w której zostało złożone, a oceniając istotę pisma nazwanego "zażaleniem", uznać je należało za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego. SKO zaznaczyło, iż na skutek ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. zniesiono obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 8.02.2018 r. WSA w Gliwicach odrzucił skargę M. Z. na akt Prezydenta Miasta C. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym w pkt 1 oraz zwrócił skarżącemu wpis od skargi w pkt 2. Odrzucając skargę, WSA wskazał, że zaskarżony akt został wydany po 1 czerwca 2017 r., a więc zastosowanie w sprawie znalazły znowelizowane przepisy p.p.s.a., w tym art. 53 § 2 i art. 54 § 1, i chociaż w kwestionowanym akcie Prezydent Miasta C. zawarł błędne pouczenie o możliwości złożenia zażalenia, to nie rzutuje to na ocenę dopuszczalności skargi złożonej przez stronę będącą profesjonalnym pełnomocnikiem albowiem Sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Sąd uznał, iż skoro zaskarżony akt został doręczony stronie skarżącej 12.09.2017 r., a skarga została skutecznie wniesiona do Sądu w dniu 30.11.2017 r., tj. czterdzieści dziewięć dni po upływie terminu określonego w ustawie, tym samym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 i art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a zobowiązany był skargę odrzucić . Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący do NSA, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie, zarzucając Sądowi naruszenie: art. 53 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu wbrew materiałowi dowodowemu, a także ustaleniom Sądu pierwszej instancji, że skarga została wniesiona z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, a także polegające na błędnym uznaniu nawet gdyby było odmienne, iż skarga została wniesiona jednak z uchybieniem terminu to, że nastąpiło to z winy skarżącego, a nie organu administracyjnego, art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. poprzez nie dające się logicznie wyjaśnić uznanie, że skarga została wniesiona jednocześnie skutecznie a z niedochowaniem terminu, choć w rzeczywistości skarżący złożył skargę w dniu 19.09. 2017 r,. a dzień wskazany przez Sąd jako 30.11.2017 r. jest datą przesłania do WSA skargi przez organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne, art. 239 § 1 K.p.a. o wzywanie kuratora działającego z urzędu do uiszczenia opłaty od skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13.06.2018 r. sygn. akt IOZ 551/18 stwierdził, iż zażalenie jest zasadne i uchylił postanowienie Sądu I instancji w pkt 1. Wskazał przy tym na treść art. 53 § 2 i art. 54 P.p.s.a zaznaczając iż wątpliwości Sądu pierwszej instancji nie budził fakt, iż pismo skarżącego z dnia 19 września 2017 r., nazwane przezeń zażaleniem stanowi w istocie skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie NSA z niewiadomych jednak przyczyn Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga została wniesiona 30.11.2017 r. , podczas gdy termin ten jest datą przesłania ww. pisma skarżącego z dnia 19.09.2017 r. przez organ WSA w Gliwicach, a nie datą nadania (złożenia) pisma przez stronę organowi, za pośrednictwem którego ma być wnoszona skarga. Za słuszną zatem NSA uznał uwagę z zażalenia, że ww. pismo złożono w innym terminie, a mianowicie w dniu 19 września 2017 r. Okoliczność, że organ pierwszej instancji potraktował je błędnie jako zażalenie i przekazał organowi odwoławczemu i dopiero ten zwrócił je organowi pierwszej instancji z poleceniem uznania go za skargę, a nie za zażalenie nie ma żadnego znaczenia dla zachowania przez skarżącego terminu do jej wniesienia. Skoro zażalenie ostatecznie zostało uznane za skargę do sądu administracyjnego to konsekwentnie zdaniem NSA należało uznać, że została ona wniesiona w pierwotnej dacie wpływu tj. 19.09.2017 r. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 239 § 1 błędnie określonego jako "K.p.a.", NSA stwierdził, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 3 P.p.s.a.: Nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych kurator strony wyznaczony przez sąd orzekający lub przez sąd opiekuńczy dla danej sprawy. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącym jest kurator wyznaczony w trybie art. 184 § 1 K.r.o., który skarży akt dotyczący przyznanego mu wynagrodzenia, a więc korzysta z ustawowego zwolnienia, postanowienie o zwrocie kosztów postępowania należało uznać za prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż wobec uwzględnienia zażalenia strony na postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 8.02.2018r sygn. akt IV SA/1170/17 odrzucające skargę strony na akt Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wynagrodzenia za czynności kuratorskie przez NSA postanowieniem z dnia 13.06.2018r. sygn. akt I OZ 551/18 i przyjęcia, iż skarga na ten akt została nadana 19.09.2017 r. poprzez złożenie zażalenia - skargi przez stronę organowi, uznać należy, iż została ona wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art.53 § 2 P.p.s.a. Dodać należy, iż we wspomnianym postanowieniu NSA jednoznacznie zaakceptował pogląd Sądu I instancji co do uznania wspomnianego postanowienia Prezydenta Miasta C. za akt określony w art. 3 pkt 4 p.p.s.a. co z kolei wiąże Sąd rozpoznający obecnie wniesioną skargę na ten akt. Analizując w dalszej kolejności jej zasadność Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016, poz. 1066 ze zm. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ prawidłowo przyznał M. Z. jako kuratorowi dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania T. P. wynagrodzenie w wysokości 180 zł brutto plus 17 zł zwrotu kosztów tytułem opłaty od pełnomocnictwa. Toteż kluczowym zagadnieniem w sporze nie jest forma prawna realizacji prawa strony skarżącej do wypłaty wynagrodzenia, tylko jego wysokość. W zakresie jednak formy w jakiej organ jest zobligowany do załatwienia żądania zapłaty wynagrodzenia za czynności kuratora to wskazać należy, iż organ jest zobligowany do załatwienia żądania zapłaty wynagrodzenia za czynności kuratora, a tym samym działania w prawnej formie - czyli wydania w tym zakresie aktu z zakresu administracji publicznej, jednak nawet jego wadliwe określenie – poprzez wskazanie, iż jest to postanowienie nie zmienia oceny, że jest to akt z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie akt z 08.09.2017r. formalnie oraz merytorycznie zawierał wszystkie wymogi pozwalające na uznanie go za taki akt i nie zmienia tej oceny określenie go jako "postanowienie". Przystępując zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie należy wyjaśnić, że w zakresie sposobu określania wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, nieznanej z miejsca pobytu, Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19.12.2013 r., sygn. akt I OSK 278/12, z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu, gdzie NSA uznał, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 Kpa należy do kosztów postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko to koreluje z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, (publ. OSNC 1990/1/11). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związane jest z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Jednak ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach szczególnych. Podkreślić wprawdzie należy, że jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to przyjęcie, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako Państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34§1 Kpa wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Toteż skład orzekający uznaje, jak orzekł także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 06.12.2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 200/12, że "wysokość tego wynagrodzenia winna uwzględniać między innymi nakład pracy i poniesione wydatki". W przedmiotowej sprawie M. Z. we wniosku z 17.10.2016r podał, iż w trakcie postępowania analizował sprawę nieznanego z pobytu uczestnika postępowania T. P, zapoznawał się z aktami, kontaktował się zarówno telefonicznie jak i telefonicznie z wnioskodawcą, sporządzał pisma o przepadek. Tymczasem organ jakkolwiek pismami z 07.12.2017R. i 18.01.2018r. wzywał o podanie kosztów związanych ze sprawowaniem funkcji kuratora , które pozostawiono bez odpowiedzi, jednak przemilczał okoliczności wskazane we wniosku dot. nakładu pracy, w ogóle nie ustosunkowując się do tych okoliczności i podejmowanych przez stronę czynności w związku z pełnieniem funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu T. P. nie wskazując sposobu wyceny pracy kuratora na 180 złotych ( brutto). W spornym akcie nie podano w jakikolwiek sposób, jak wyliczono wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony, w jaki sposób ustalono nakład pracy, co doprowadziło do wyceny wynagrodzenia na kwotę 180 zł brutto. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż jakkolwiek bez wątpienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego występuje w tym zakresie luka prawna, to jednakże jest ona możliwa do wypełnienia i winna zostać właśnie wypełniona na zasadach per analogiam. NSA w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 Kpa w drodze analogii. Takimi przepisami, na co zwrócił uwagę w cytowanym powyżej wyroku NSA, mogły być stosowane, jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten, jak podał NSA, jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Z uwagi na fakt, że rozporządzenie to zostało uchylone a od 9 grudnia 2013 r. w jego miejsce weszło obowiązujące w dacie orzekania przez organ rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, to ono winno być wówczas przez organ zastosowane na drodze analogii w celu wypełnienia luki prawnej przez organ z uwzględnieniem rodzaju sprawy, stopnia jej zawiłości oraz nakładu pracy kuratora mających wpływ na wysokość wynagrodzenia. Wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora nie jest jedynie ekwiwalentem za poniesione wydatki. Jak już bowiem wspomniano nie można uznać, że wypełnianie funkcji kuratora jest dobrowolną działalnością społeczną, czy też obowiązkiem wpisanym w zakres obowiązków adwokata, pełnionym bez wynagrodzenia. Stanowisko zbieżne z prezentowanym - poza cytowanymi powyżej Sądami - wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 930/14, z dnia 08 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1213/15, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16. Tym samym ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone powyżej odnośnie konieczności wydania w takiej sprawie aktu z zakresu administracji publicznej, prawidłowego pouczenia i kwestii wysokości wynagrodzenia, do której per analogiam należy stosować przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, z uwzględnieniem zawiłości danej sprawy i nakładów pracy kuratora. Wskaże także w sposób wyraźny w jaki sposób, od jakiej wartości dokonał obliczenia podatku od towarów i usług i jaką stawkę tego podatku zastosował. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 146 §1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony akt.