IV SA/Gl 650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Zastępca Kierownika Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej w Z. przyznał M.R. świadczenie w postaci zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych od [...] do [...] w wysokości [...] zł i od [...] do [...] w wysokości [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna, a M.R. wystąpił o stwierdzenie jej nieważności w ramach wniosku dotyczącego wszystkich, wydanych w stosunku do niego rozstrzygnięć organów pomocy społecznej. W ramach doprecyzowania swego wniosku strona wskazała, iż decyzja z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W opinii M.R. MOPR błędnie ustalił jego sytuację dochodową, ponieważ nie uwzględnił kwoty alimentów, jaka była potrącana przez organ egzekucyjny. Z tego powodu strona otrzymała świadczenia w zmniejszonej wysokości. Wnioskodawca odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009r. sygn. akt I OSK 94/09, w którym między innymi dokonano wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących kwestii odliczenia od dochodu kwoty płaconych alimentów bieżących oraz zaległych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej – Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX) zwrócił uwagę, że nie są traktowane jako wady, mające znamiona rażącego naruszenia prawa, przypadki takie jak: sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002r., I SA 1690/00); naruszenie prawa polegające na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999r., II SA 1387/98) oraz wybór jednej z rozbieżności interpretacji prawa uznanej później za nieprawidłową. Wskazano, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz organów administracji odmowa stwierdzenia nieważności następuje, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności. Organ stwierdził, że decyzja oraz postępowanie, w którym ją wydano, mogą być obarczone pewnymi wadami, ale jeżeli nie są to wady nieważności, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nieważność istnieje bowiem jedynie w przypadkach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Skoro M.R. uzasadnił swój wniosek dokonaniem przez organ złej interpretacji przepisu, to wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto niezależnie od treści wniosku Kolegium badając akta sprawy nie ustaliło zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy biorąc pod uwagę powyższe podjął decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Powołano się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000r. II SA/Wr 148/99, w którym przyjęto, że jeżeli w toku dokonanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której postępowanie dotyczy nie zaś umarzać postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji M.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że podstawą do wydania decyzji z dnia [...] było ustalenie jego dochodu. Zdaniem odwołującego do dochodu zostały wliczone potrącenia alimentacyjne, które nie są jego dochodem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...]. Organ odwoławczy uzasadniając uchylenie rozstrzygnięcia podkreślił, że jego sentencja wskazywała na inną decyzję Prezydenta niż wymienioną w uzasadnieniu. W dalszej części Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony począwszy od [...] wszystkie decyzje Prezydenta Miasta Z. rażąco naruszały również konstytucyjnie gwarantowane mu prawa takie jak prawo do prawnej ochrony życia, równego traktowania i zakazu dyskryminacji oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Nadto organy nie zastosowały się do zapisu zawartego w ustawie o pomocy społecznej, zgodnie z którym do dochodu nie wlicza się kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Podkreślił, iż z powodu błędnego obliczenia dochodu od [...] przypadało mu około [...] zł dziennie do życia. Zarzucił pracownikom MOPR popełnienie przestępstw, narażenie go na eksmisję z mieszkania oraz zmuszenie go do kradzieży. Skarżący stwierdził, że decyzją organu I instancji z dnia [...] przekazywano mu miesięcznie z tytułu zasiłku stałego kwotę [...] zł, a na podstawie decyzji z dnia [...] otrzymywał miesięcznie kwotę [...] zł. W jego ocenie z tych decyzji wynika, że do dochodu były wliczane kwoty alimentów. Podkreślił, że w kwestii obliczania wysokości zasiłku stałego wyrównawczego ustawa o pomocy społecznej nakazywała nie wliczać alimentów do dochodu o czym przesądziło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrok z dnia 15 września 2009r. sygn. akt I OSK 94/09, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 428/09, gdzie orzeczono, że wliczanie kwoty alimentów do dochodu przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego jest naruszeniem prawa materialnego. M.R. stwierdził, że przy ustalaniu wysokości zasiłków podstawą do obliczenia ich wysokości powinno być prawidłowe ustalenie wysokości dochodu strony, co u niego oznacza jedynie dochód w postaci zasiłku stałego wyrównawczego. Jego zdaniem skoro od [...] do jego dochodu wliczane były kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, to należy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzić nieważność każdej decyzji wydanej przez organ I instancji od tego okresu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powtórzył, że decyzja z dnia [...] nr [...] nie mogła zostać wzruszona w trybie stwierdzenia nieważności z tego powodu, że we wskazanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 94/09 inaczej dokonano wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących ustalania dochodu, tj. kwestii obliczenia wysokości odliczenia od dochodu kwoty płaconych alimentów zarówno bieżących jak i zaległych. W piśmie z dnia [...] skarżący ponownie stwierdził, że od [...] jego dochód powinien być pomniejszony o kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób oraz podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Do kompetencji sądów administracyjnych nie należy natomiast rozstrzyganie o konkretnych uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej P.p.s.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekało w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Katalog przesłanek skutkujących nieważnością decyzji administracyjnych określa art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy akt administracyjny będący przedmiotem tego postępowania dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych. Wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają bowiem w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), wyznaczonej przez jej przedmiot oraz podmiot, którego sprawa ta dotyczy. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi regułami, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie zakwalifikowało pismo skarżącego z dnia [...] jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., w tym decyzji z dnia [...] nr [...]. Po uzupełnieniu braków formalnych tego podania M.R. w piśmie z dnia [...] doprecyzował bowiem, iż wniosek ten dotyczy między innymi stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji z dnia [...]. Wskazał, że domaga się stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i podał jako przyczynę swego żądania rażące naruszenie prawa. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. "Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)." Z kolei decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, "gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 725)" – por. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej komentarz LEX 2010 Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] przyznająca M.R. świadczenie w formie zasiłku celowego na zakup artykułów żywnościowych od [...] do [...] w wysokości [...] zł i od [...] do [...] w wysokości [...] zł, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji M.R. wskazał błędne ustalenie jego sytuacji dochodowej, gdyż organ nie uwzględnił kwot alimentów, jaka była potrącana przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W orzecznictwie sądowym podkreślono, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Natomiast naruszenie prawa, które miałoby polegać ewentualnie na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich zastosowania, w żadnym wypadku nie mogłoby być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008r. sygn. II GSK 490/07). Tym samym podnoszone przez skarżącego w skardze zarzuty odnoszące się do interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących ustalania dochodu nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Działając ex officio nie stwierdzono również innych przesłanek z art. 156 K.p.a., które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności. Dodać również należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w pkt 1 zaskarżonej decyzji prawidłowo orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] nr [...]. Podkreślenia wymaga, że w sentencji tego ostatniego rozstrzygnięcia błędnie wskazano inną decyzję Prezydenta Miasta Z. niż w uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.