IV SA/Gl 656/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania M.R. pomocy w formie zasiłku celowego na żywność w miesiącu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, iż powodem odmówienia pomocy są ograniczone środki budżetowe ośrodka pomocy społecznej na realizację zadań własnych gminy oraz objęcie M.R., w miesiącach od [...] do [...], inną formą pomocy na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu pomocy państwa w zakresie dożywiania, na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259). Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie M.R. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w ramach wniosku z dnia [...] dotyczącego wszystkich, wydanych w stosunku do niego rozstrzygnięć organów pomocy społecznej. W jego ocenie organ w niniejszej sprawie błędnie ustalił jego sytuację dochodową, albowiem nie uwzględnił kwoty alimentów, jaka była potrącana przez komornika prowadzącego wobec niego postępowanie egzekucyjne. Doprowadziło to do przyznania świadczeń w zmniejszonej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte są w art. 156 § 1K.p.a. Organ odwoławczy powołując się na stanowisko piśmiennictwa prawniczego zwrócił uwagę, że nie są traktowane jako wady, mające znamiona rażącego naruszenia prawa, przypadki takie jak: sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002r., I SA 1690/00); naruszenie prawa polegające na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich stosowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999r., II SA 1387/98) oraz wybór jednej z rozbieżności interpretacji prawa uznanej później za nieprawidłową. Wskazano, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz organów administracji odmowa stwierdzenia nieważności następuje, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności. Organ stwierdził, że decyzja oraz postępowanie, w którym ją wydano, mogą być obarczone pewnymi wadami, ale jeżeli nie są to wady nieważności, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nieważność istnieje bowiem jedynie w przypadkach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Skoro M.R. uzasadnił swój wniosek dokonaniem przez organ złej interpretacji przepisu, to wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto, niezależnie od treści wniosku, Kolegium badając akta sprawy nie ustaliło zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Ostatecznie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000r. II SA/Wr 148/99, w którym przyjęto, że jeżeli w toku dokonanych ustaleń organ prowadzący postępowanie rozpoznawcze ustali, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której postępowanie dotyczy nie zaś umarzać postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji M.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że podstawą do wydania decyzji z dnia [...] było ustalenie jego dochodu. Zdaniem odwołującego do dochodu zostały wliczone potrącenia alimentacyjne, które nie są jego dochodem. Powołał się on przy tym na wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 94/09. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję oraz powtórzyło argumentację zawartą w jej treści. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony począwszy od [...] wszystkie decyzje Prezydenta Miasta Z. rażąco naruszały również konstytucyjnie gwarantowane mu prawa takie jak prawo do prawnej ochrony życia, równego traktowania i zakazu dyskryminacji oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Nadto, organy nie zastosowały się do zapisu zawartego w ustawie o pomocy społecznej, zgodnie z którym do dochodu nie wlicza się kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Podkreślił, iż z powodu błędnego obliczenia dochodu od [...] przypadało mu około [...] zł dziennie do życia. Zarzucił pracownikom MOPR popełnienie przestępstw, narażenie go na eksmisję z mieszkania oraz zmuszenie go do kradzieży. Skarżący stwierdził, że w kwestii obliczania wysokości zasiłku stałego wyrównawczego ustawa o pomocy społecznej nakazywała nie wliczać alimentów do dochodu o czym przesądziło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrok z dnia 15 września 2009r. sygn. akt I OSK 94/09, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt IV SA/Gl 428/09, gdzie orzeczono, że wliczanie kwoty alimentów do dochodu przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego jest naruszeniem prawa materialnego. M.R. podał, że przy ustalaniu wysokości zasiłków podstawą do obliczenia ich wysokości powinno być prawidłowe ustalenie wysokości dochodu strony, co u niego oznacza jedynie dochód w postaci zasiłku stałego wyrównawczego. Jego zdaniem, skoro od [...] do jego dochodu wliczane były kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, to należy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzić nieważność każdej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji od tego okresu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] skarżący ponownie stwierdził, że od [...] jego dochód powinien być pomniejszony o kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób oraz podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Do kompetencji sądów administracyjnych nie należy natomiast rozstrzyganie o konkretnych uprawnieniach lub obowiązkach stron postępowania. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej jako P.p.s.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekało w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Katalog przesłanek skutkujących nieważnością decyzji administracyjnych określa art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy akt administracyjny będący przedmiotem tego postępowania dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych. Wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają bowiem w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), wyznaczonej przez jej przedmiot oraz podmiot, którego sprawa ta dotyczy. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi regułami, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo zakwalifikowało pismo skarżącego z dnia [...] jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., w tym decyzji z dnia [...] nr [...]. Stosownie natomiast do treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. "Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)." Z kolei decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, "gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 725)" – por. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej komentarz LEX 2010 Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...], nie przyznająca skarżącemu wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego na żywność w miesiącu [...], nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji M.R. wskazał błędne ustalenie jego sytuacji dochodowej, gdyż organ nie uwzględnił kwot alimentów, jaka była potrącana przez komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W orzecznictwie sądowym podkreśla się natomiast, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Tym samym naruszenie prawa, które miałoby polegać ewentualnie na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości co do ich zastosowania, w żadnym wypadku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008r. sygn. II GSK 490/07). W konsekwencji podnoszone przez skarżącego w skardze zarzuty odnoszące się do interpretacji przepisów ustawy o pomocy społecznej, dotyczących ustalania dochodu nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Istotnym jest również, iż decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, wbrew jego stanowisku uznawała, że kryterium dochodowe wymagane dla przyznania świadczeń pomocowych zostało spełnione, jednakże powodem odmowy były ograniczone środki budżetowe ośrodka pomocy społecznej. Zarzut błędnego wyliczenia dochodu strony postępowania ze względu na nieprawidłową interpretację obowiązującego prawa uznać trzeba zatem za całkowicie pozbawiony związku z kontrolowaną sprawą. Ostatecznie, Sąd działając również z urzędu nie stwierdził innych przesłanek z art. 156 K.p.a., które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.