IV SA/Gl 689/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje na rzecz adwokata J. H. wynagrodzenie w kwocie 295,20 złotych (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Pisemnym wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013 r., złożonym do Terenowego Punktu Pomocy Społecznej Nr [...] w K., A.G. zwrócił się z "prośbą o sprawdzenie i wyjaśnienie prawidłowości wypłaconego zasiłku stałego w okresie marzec, kwiecień, maj. 2012" podnosząc, iż jego zdaniem, wypłacony mu w tym okresie zasiłek został zaniżony, w związku z tym wnosił o jego nadpłatę. Zastępca Kierownika Działu Pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówił A.G. zwiększenia wysokości zasiłku stałego przyznanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], w okresie od miesiąca marca do maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w dacie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego strona prowadziła jednoosobowe gospodarstwo domowe a jej dochód stanowiący dodatek mieszkaniowy w wysokości 257,83- zł. nie przekraczał kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku strony występują okoliczności wymienione w art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Odrębna decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy wygasła z końcem lutego 2012 r. i strona nie złożyła kolejnego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego od miesiąca marca 2012 r. mimo, iż zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zobowiązana poinformować o każdej zmianie sytuacji dochodowej, stąd też brak jest możliwości przyznania zasiłku stałego w miesiącach marzec - maj 2012 r., zgodnie ze złożonym wnioskiem. Od powyższej decyzji odwołał się A.G., wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zaznaczył, iż dodatek mieszkaniowy otrzymywał do lutego 2012 r. i nie miał świadomości o terminach oraz procedurach związanych z ubieganiem się o pomoc społeczną. Jego zdaniem, pracownicy organu z urzędu mieli wgląd w całą sytuację i powinni sami reagować, tak jak to uczynili przy obniżeniu mu zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją dnia [...] r., [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołało treść art. 8 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu, z analizy akt sprawy wynika, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] r. zmieniono decyzję Nr [...] z dnia [...] r. w taki sposób, że jej pkt 1 od dnia 1.08.2010 r. przyjął brzmienie: "przyznać stronie zasiłek stały od 1.08.2010 r. do 30.09.2010 r. w wysokości 444,-zł. i od 1.10.2010 r. w wysokości w wysokości 219,17- zł. miesięcznie". Ustalając wysokość zasiłku stałego strona dysponowała dochodem w postaci dodatku mieszkaniowego w wysokości 257,83- zł. Natomiast w dniu 16.01.2013 r. wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o sprawdzenie wysokości wypłaconego jej zasiłku stałego w miesiącach marzec, kwiecień i maj 2012 r. - wskazując, iż zasiłek ten był wypłacony w zaniżonej wysokości. Strona wniosła zatem o nadpłatę tegoż zasiłku do wysokości jej przysługującej. Kolegium wskazuje, iż zgodnie z art. 109 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Decyzją z dnia [...] r. przyznającą stronie zasiłek stały organ pierwszej instancji poinformował stronę o obowiązku wynikającym z art. 109 ustawy o pomocy społecznej i zobowiązał stronę do niezwłocznego poinformowania o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do świadczeń, pomimo ciążącego na niej obowiązku strona nie poinformowała niezwłocznie organu pierwszej instancji o utracie prawa do dodatku mieszkaniowego, zatem o okoliczności mającej wpływ na wysokość zasiłku stałego, co umożliwiłoby wówczas dokonanie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały. Złożenie przez stronę w 2013 r. wniosku o zmianę decyzji przyznającej jej zasiłek stały w okresie od marca do maja 2012 r. nie może skutkować zmianą decyzji z mocą wsteczną. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw by zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. G. opisał swoją trudną sytuację finansową. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrotu kosztów postępowania. Akcentował, że z art. 109 ustawy o pomocy społecznej nie można wywodzić obowiązku do każdorazowego zgłaszania zmiany jego sytuacji wówczas, gdy organ z urzędu posiada informację o nie wypłacaniu na jego rzecz dodatku mieszkaniowego od miesiąca marca do maja 2013 r. Organy winny należycie informować o prawach i obowiązkach stron postępowania, przestrzegać prawa i uwzględniać fakty znane z urzędu, które nie wymagają dowodu, co wynika z treści art. 6, art. 7 i art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na zły stan zdrowia i sytuację materialną, skarżącemu przysługuje zwiększone świadczenie z tytułu zasiłku stałego, a jego sprawa nie może być traktowana rutynowo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Kontrola sądowa zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, ocenia zgodność jego treści oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd dostrzegł z urzędu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w świetle art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., co skutkuje koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stąd też nie było celowe, zdaniem Sądu, szczegółowe przedstawianie stanu faktycznego sprawy, jak też dokonywanie jego merytorycznej oceny, także pod kątem zarzutów zawartych w skardze. Ustawa o pomocy społecznej w art. 100 ust. 1 zd. pierwsze stanowi, iż w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Co więcej, art. 14 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 9 K.p.a. również przewiduje, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, w zdaniu drugim ustawodawca przewiduje nawet, iż organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Niezależnie od sposobu interpretowania tego przepisu co do oceny, jak dalece sięgają obowiązki organu administracji w zakresie przeciwdziałania negatywnym skutkom nieznajomości prawa przez stronę, należy zgodzić się z poglądem, iż w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej organy administracji publicznej mają szczególny obowiązek dbałości o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 K.p.a. w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Wszechstronne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, przejawia się między innymi w obowiązku zbadania przez organ treści wniesionego podania, poprzez "wyłowienie" zawartych w nim zarzutów i wniosków procesowych, jak również w podjęciu niezbędnych czynności w celu doprowadzenia do zrozumiałego poinformowania świadczeniobiorcy o ciążących na nim obowiązkach i negatywnych konsekwencjach uchybieniu tym obowiązkom. W myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte na żądanie, to wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się, bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego, zatem sam określa treść zgłoszonego żądania. Nie oznacza to dowolności, gdyż to na organie ciąży obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ administracji winien rozpatrzyć żądanie wynikające z wniosku, a w razie wątpliwości co do woli strony, zobowiązać ją do złożenia stosownego wyjaśnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r. sygn. II OSK 1434/10 - Lex nr 115875 oraz wyroki WSA: z dnia 20 października 2010 r. sygn III Sa/Łd 452/10 - Lex nr 758206, z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. I SA/Wa 1800/11 - Lex nr 1137318 i z dnia 24 marca 2011 r. sygn. II SA/Kr 130/11 - Lex nr 784068). Bezspornie bowiem do dokładnego określenia treści żądania dotyczącego przyznanego już skarżącemu od dnia 1 sierpnia 2010 r. zasiłku stałego zobowiązany jest sam skarżący jako wnioskodawca, natomiast organ administracji publicznej, do którego zostało skierowane żądanie, nie jest władny do określenia przedmiotu postępowania i to niezależnie od rzeczywistej jego intencji, ponieważ mogłoby to prowadzić do zmiany jego kwalifikacji prawnej. O charakterze żądania decyduje zatem sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości co do treści żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, powołując się na art. 63 § 2 w związku z art. 61 § 1 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący w sposób nieprecyzyjny i wieloznaczny złożył do Terenowego Punktu Pomocy Społecznej Nr [...] w K. wniosek z dnia 16 stycznia 2013 r., jak to określił z "prośbą o sprawdzenie i wyjaśnienie prawidłowości wypłaconego zasiłku stałego w okresie marzec, kwiecień, maj. 2012" podnosząc, iż jego zdaniem, wypłacony mu w tym okresie zasiłek został zniżony, w związku z tym wnosił o jego nadpłatę. Wniosek ten może budzić wątpliwości, zatem jego sprecyzowanie przez sam organ było nieuprawnione. Niejednoznaczność treści żądania skarżącego może sugerować, że domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności decyzji ostatecznej bądź wznowienia postępowania, jak również zbadania decyzji pod kątem stwierdzenia jej nieważności. W tym przypadku sam organ nie może zastąpić czy wyręczyć skarżącego w określeniu żądania, a brak wezwania w tym zakresie o jego sprecyzowanie uniemożliwia prawidłowe rozpatrzenie niniejszej sprawy. Należy mieć na względzie, że organ w drodze pouczenia skarżącego i wezwania do jednoznacznego sprecyzowania żądania przywołanego wniosku winien powyższe wątpliwości rozstrzygnąć. W konsekwencji, zaskarżoną decyzję uznać należy za przedwczesną i w związku z tym naruszającą przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do jej uchylenia. Ponownie rozważając sprawę organ odwoławczy wnikliwie zbada przedmiot wniosku skarżącego, następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie właściwe, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając zaskarżoną decyzję nie przesądza prawidłowości zastosowania w sprawie skarżącego art. 37 ustawy o pomocy społecznej, bowiem wobec stwierdzonego uchybienia jednoznaczne w tej mierze twierdzenia byłyby nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, należało uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i orzec, jak w sentencji. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należnych pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.