IV SA/Gl 711/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi H. B. na uchwałę Rady Powiatu B. z dnia [...] r. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odwołanie Starosty i Zarządu Powiatu postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. H.B. (dalej "strona" lub "skarżący") - po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2016 poz. 814 ze zm., dalej "ustawa o samorządzie powiatowym" ) w zw. z art. 52, art. 53 oraz 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej "ustawa p.p.s.a."), wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] - zamieszczoną w protokole sesji nr [...] z dnia 22 grudnia 2016 r. - w przedmiocie rozpoznania wniosku o odwołanie Starosty i Zarządu Powiatu [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, 2) art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, 3) § 12 ust. 1 i 2 oraz § 25 Statutu Powiatu [...] stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r., 4) naruszenie § 141 w związku z § 120 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016, poz.283). Wniósł o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie w całości wskazanej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że rozpoznawany w pkt. 12 porządku obrad sesji w dniu [...]r. wniosek dotyczył dwóch kwestii tj. odwołania Starosty oraz odwołania Zarządu Powiatu [...] (dalej "Zarząd Powiatu"). W trakcie przeprowadzonej sesji głosowaniu poddano tylko kwestie dotyczące odwołania Starosty natomiast nie rozpoznano wniosku w części dotyczącej odwołania Zarządu Powiatu. Tym samym głosowanie nie było całościowe i do chwili złożenia skargi nie została przesądzona kwestia odwołania Zarządu Powiatu. Następnie skarżący rozważył hipotetycznie sytuację, iż jednak głosowanie objęło obydwie wyspecyfikowane kwestie. Podkreślił, że pomiędzy złożeniem wniosku a głosowaniem został zmieniony skład Zarządu Powiatu, a procedowany wniosek nie został w żaden sposób zmodyfikowany. Dlatego ocenił, że w sytuacji, gdy nie odwołano Zarządu Powiatu w składzie osobowym z dnia złożenia wniosku, to tym samym istnieje podstawa do jego dalszego funkcjonowania w tym składzie, gdyż radni wyrazili aprobatę dla Zarządu Powiatu składającego się z konkretnych osób. Wskazał, że w takim stanie rzeczy istnieje wątpliwość co składu osobowego Zarządu Powiatu, ale – jego zdaniem – aprobata dla Zarządu Powiatu w składzie z dnia 7 listopada 2016 r. (data wniosku radnych o odwołanie) wyrażona na sesji w dniu [...]r. powoduje, iż wątpliwa jest skuteczność odwołania skarżącego i drugiego członka Zarządu Powiatu w dniu 15 grudnia 2016 r.; tym samym działania powołanych w tym samym dniu, Wicestarosty i członka Zarządu nie maja podstawy prawnej. Nadto strona podniosła, że decyzja Rady Powiatu odnośnie rozpoznania wniosku o odwołanie Starosty była merytorycznym rozstrzygnięciem obejmującym kwestie będące przedmiotem porządku obrad, a zatem winna przybrać formę osobnego dokumentu sporządzonego na piśmie, tj. uchwały. Zawarte w protokole sesji stwierdzenie, iż nie doszło do odwołania Starosty z pełnienia funkcji nie jest zdaniem skarżącego wystarczające. Odpowiadając na skargę Rada Powiatu [...] (dalej "organ" lub "Rada Powiatu"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. Argumentując w zakresie żądania odrzucenia skargi organ wskazał, że uchwała, co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności nie istnieje ponieważ w głosowaniu nad wnioskiem w sprawie odwołania Starosty i Zarządu Powiatu radni opowiedzieli się przeciwko temu wnioskowi, a zatem nie doszło do podjęcia uchwały o odwołaniu Starosty (i pozostałych członków Zarządu Powiatu). W ocenie organu skarga jest oczywiście bezzasadna i dlatego istnieją podstawy do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Ponadto skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny lub uprawnienie zostały w jakikolwiek sposób naruszone działaniem Rady Powiatu. W dniu głosowania ([...]r.) nie był już Wicestarostą (członkiem Zarządu Powiatu), którego mogłaby dotyczyć ewentualna uchwała o odwołaniu Starosty. Skarżący został bowiem odwołany z funkcji Wicestarosty uchwałą Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...]r., a zatem nie mogły go dotknąć konsekwencje odwołania Starosty, do jakiego mogło dojść podczas sesji w dniu [...]r. Tym bardziej w przypadku nieodwołania Starosty, trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia uzasadnia także odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a. Uzasadniając alternatywne żądanie - oddalenia skargi, organ odwołał się do regulacji zawartej w art. 31 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wskazując, że przeprowadzenie głosowania w sprawie odwołania starosty zwalnia radę powiatu z obowiązku przeprowadzenia odrębnego głosowania w sprawie odwołania pozostałych członków zarządu powiatu. Natomiast odwołanie innych niż starosta członków zarządu powiatu w trybie określonym w art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym może nastąpić wyłącznie na uzasadniony wniosek starosty, wniosek taki nie był przedmiotem głosowania w dniu [...]r. Za bezpodstawne organ uznał twierdzenia skarżącego, jakoby na skutek głosowania w sprawie odwołania Starosty w dniu [...]r. "nie została przesądzona kwestia odwołania Zarządu Powiatu [...], którego dotyczył wniosek z dnia 7 listopada 2016 r.". Podał, że w dniu głosowania, kiedy to nie doszło do odwołania ani Starosty, ani Zarządu Powiatu, członkowie poprzedniego Zarządu Powiatu już nie pełnili swoich funkcji, gdyż zostali odwołani w dniu 15 grudnia 2016 r. i w tej dacie powołano nowych członków Zarządu Powiatu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ stwierdził, że Rada Powiatu nie naruszyła obowiązującego prawa poprzez nienadanie swojej decyzji w sprawie nieodwołania Starosty formy odrębnego dokumentu (uchwały). Odwołał się w swojej argumentacji do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanego w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 992/13, iż "negatywny wynik głosowania nad wnioskiem w sprawie odwołania starosty nie wiąże się z podjęciem "uchwały w sprawie nieodwołania starosty" mającej postać dokumentu odrębnego od protokołu sesji". Akcentowano również, że nakaz podjęcia formalnej uchwały w przedmiocie nieodwołania starosty nie wynika bezpośrednio z treści § 120 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ani z regulacji zawartej w § 12 ust. 2 Statutu. Na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w osobistej skardze strony. Jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia skargi wywiedzionej przez skarżącego na uchwałę o odwołaniu z funkcji Wicestarosty. Natomiast profesjonalny pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę; zaznaczając, że nie widzi podstaw do zawieszenia postępowania. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy p.p.s.a.). W myśl art. 58 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a., biorąc pod uwagę regulację szczególną formułującą wymóg istnienia po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jako przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu jedynie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1842/16 (LEX nr 2206590) interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym to powiązanie normatywne indywidualnych praw i obowiązków (sytuacji prawnej) skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego - z jednej strony, a zaskarżonym aktem - z drugiej (T. Kiełkowski, Interes prawny w prawie administracyjnym na tle HLA. Harta koncepcji prawa jako związku norm (reguł) pierwotnych i wtórnych, PPP 2009/5/; wyrok WSA w Olsztynie z 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/10, aprobowany przez W. Kisiela w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 979, uw. 3.1). Indywidualny interes prawny jest konkretny, gdyż dotyczy konkretnej osoby; musi być interesem o charakterze osobistym - własnym i zindywidualizowanym. Uchwała musi naruszać rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącego (W. Kisiel - op. cit.s. 980, uw. 3.1). W orzecznictwie wskazuje się na konieczność eliminowania sytuacji, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną danego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do skarżącego innej już normy prawnej (wyrok NSA z 18.9. 2003 r., II SA 2637/02, LEX nr 80699, aprobowany przez B. Dolnickiego w: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2007, uw. 5 do art. 87 usp; wyrok WSA w Lublinie z 14 grudnia 2010 r., II SA/Lu 444/10, LEX nr 753837). Skutkuje to wyłączeniem spod kontroli sądowej skargi osób, których ani uprawnienia, ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt (W. Kisiel - op. cit.s. 983, uw. 3.4). Sąd stwierdza, że ani interes prawny, ani uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone uchwałą Rady Powiatu z dnia [...]r. podjętą w przedmiocie odwołania Starosty. W tym miejscu trzeba od razu wyjaśnić, że Sąd nie podziela poglądu organu o nieistnieniu zaskarżonej uchwały; a jedynie przyjęcie tego poglądu czyniłoby zasadnym odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Nie została co prawda podjęta uchwała odwołująca Starostę, ale podjęto uchwałę – w trybie wymaganego prawem głosowania – w przedmiocie odwołania Starosty. Przepisy prawne nie przewidują innej formy wypowiedzenia się w przedmiocie odwołania Starosty niż forma uchwały w sensie materialnym. Zgodzić się natomiast trzeba z prezentowanym przez organ (za judykaturą) poglądem, że powyższe nie oznacza obowiązku podjęcia uchwały w sensie formalnym, rozumianym jako konieczność nadania jej formy dokumentu odrębnego od protokołu sesji. Nie było podstaw do sporządzenia odrębnego dokumentu uchwały w sprawie "nieodwołania starosty" również i z tego powodu, że przedmiotem wniosku determinującym przedmiot uchwały, nie była sprawa niedowołania starosty, lecz sprawa odwołania starosty; a nieodwołanie jest jedynie wynikiem głosowania w przedmiocie odwołania. Mając powyższe na względzie przejść trzeba do uzasadnienia postawionego wyżej twierdzenia, że ani interes prawny, ani uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone uchwałą Rady Powiatu z dnia [...]r. w przedmiocie odwołania Starosty – co stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a. Tą uchwałą Rada Powiatu nie odwołała Starosty. Jak już nadmieniono, uchwała została podjęta na podstawie wniosku radnych w trybie określonym w art. 31 ust. 1-4 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem prawnym rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady (ust. 1). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (ust. 2). Odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. Jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania (ust. 3). Odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo złożeniem rezygnacji przez cały zarząd powiatu (ust. 4). Jak wynika z cytowanych przepisów w przypadku odwołania starosty w tym trybie równocześnie następuje skutek prawny w postaci odwołania całego zarządu powiatu. Nie ma natomiast możliwości odrębnego czy autonomicznego odwołania członków zarządu na wniosek radnych. Jeżeli na wniosek radnych dochodzi do odwołania starosty, to dochodzi również do odwołania członków zarządu. Jeżeli w wyniku głosowania starosta nie zostaje odwołany, to również członkowie zarządu nie zostają odwołani i zachowują swój status. Nie jest dopuszczalne odrębne głosowanie w przedmiocie odwołania członków zarządu. Takie głosowanie może się odbyć jedynie w trybie określonym w art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu może - ale na uzasadniony wniosek starosty, a nie radnych - odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. W sytuacji, gdy Starosta nie został odwołany, nie zostali również odwołani członkowie Zarządu Powiatu. Tym samym podjęta uchwała nie naruszyła i naruszyć nie mogła ani interesu prawnego, ani uprawnienia skarżącego. Uchwała, która w żaden sposób nie wpłynęła na kształt personalny Zarządu Powiatu i status osób ten Zarząd tworzących, nie naruszyła interesów prawnych ani uprawnień osób, które były w dacie jej podjęcia członkami Zarządu Powiatu. Z oczywistych względów nie naruszyła również interesów prawnych, ani uprawnień osób, które w dacie podjęcia uchwały już członkami Zarządu Powiatu nie były, w związku z wcześniejszym ich odwołaniem. Tym samym nie został spełniony – wynikający z przepisu szczególnego (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) - wymóg naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi. W tym miejscu trzeba jeszcze wyjaśnić, że ponieważ w przypadku obydwu rozważonych wariantów (gdy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący był [1] lub już nie był [2] członkiem Zarządu Powiatu – Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia tej kwestii), nie doszło do naruszenia ani interesu prawnego, ani uprawnienia skarżącego - dla podjętego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia nie ma żadnego znaczenia jaki będzie wynik sprawy sądowej toczącej się ze skargi wniesionej przez skarżącego na uchwałę o odwołaniu z funkcji Wicestarosty. Nie zaistniały więc podstawy do żądanego zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a., odrzucił skargę.