IV SA/Gl 715/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. nr [...] ustalającą dla S. W. prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci: K., R. i J. w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie po 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2009 r. na każde dziecko. Postępowanie było prowadzone w trybie wznowieniom, zaś podstawą uchylenia decyzji z [...]r. było wyjście na jaw nowej istotnej dla sprawy okoliczności, nie znanej organowi w dacie podejmowania rozstrzygnięcia w postaci uzyskanego przez członka rodziny dochodu w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie uznając, iż w przedmiotowej sprawie należało zastosować tryb wzruszenia decyzji ostatecznej określony w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który ma pierwszeństwo przed trybem wznowieniowym. Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta R. uchylił w całości swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] r. ustalające dla S. W. prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci: K., R. i J. w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie po 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2009 r. na każde dziecko. W uzasadnieniu przywołano art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W ocenie organu I instancji pobrane przez stronę świadczenia miały charakter nienależnie pobranych w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Podstawą do uznania świadczeń za nienależnie pobrane było dokonane przez organ przeliczenie dochodu w związku z informacją uzyskaną od firmy "A", że mąż wnioskodawczyni w 2007 roku otrzymał do wynagrodzenia za pracę diety z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju w łącznej kwocie 37742,62 złotych. Tym samym dochód na członka rodziny w roku kalendarzowym 2007 (prawo do zasiłku rodzinnego dla wnioskodawczyni zostało ustalone decyzją z dnia [...] r. [...], poprzedzającym okres zasiłkowy, po uwzględnieniu tej kwoty wyniósł 648,99 zł, przekraczając kryterium określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynoszące 504 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez pojęcie dochodu rodziny ustawodawca rozumie przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast wedle art. 3 pkt. 1 lit. c) ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.2). W odwołaniu od powyższej decyzji S. W. zakwestionowała pogląd, iż diety wypłacone z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowej jej męża stanowiły dochód rodziny. Należności te mają na celu wyłącznie rekompensatę zwiększonych wydatków w czasie trwania podróży służbowej, w tym kosztów wyżywienia pracownika. Z tego powodu na podstawie obowiązujących przepisów zwrotów kosztów podróży służbowych nie można utożsamiać z dietami i wliczać do dochodu rodziny, a praca kierowcy nie może być traktowana na równi z oddelegowaniem pracownika w celu wykonania zleconego przez pracodawcę zadania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło podstawowe regulacje dotyczące przyznawania zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wypłacone diety są należnościami ze stosunku pracy, a uzyskany z tego tytułu dochód, chociaż nie podlega opodatkowaniu, jest dochodem na podstawie regulacji zawartej w art. 3 pkt 1 lit c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium przesądzając o prawidłowości dokonanego zaliczenia diet z tytułu podróży służbowej za granicą do dochodu rodziny jednocześnie dokonało analogicznego w stosunku do organu I instancji obliczenia uzyskiwanego z tego faktu dochodu na osobę w sześcioosobowej rodzinie w wysokości 648,90 zł miesięcznie. Tym samym dochód ten przekracza kryterium dochodowe, stanowiące warunek uzyskania świadczeń rodzinnych, wynoszącego 504 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S.W. zarzuciła naruszenie art. 5 w związku z art. 3 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że diety z tytułu podróży służbowych pracownika, które są należnościami związanymi ze stosunkiem pracy, nie stanowią dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreśliła, że jej mąż za granicą przebywał jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania poleceń służbowych pracodawcy. Przebywanie za granicą miało charakter podróży a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy. Skoro męża skarżącej nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą, to tym samym uzyskane diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych nie podlegały wliczeniu do dochodu rodziny skarżącej. Z tytułu podróży służbowej, jak wywodzi skarżąca, pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów z nią związanych i mają one na celu zmniejszenie pasywów pracownika, a więc nie mogą być uznane za świadczenia typu wynagrodzeniowego zwiększające jego aktywa. W skład tych należności wchodzą diety, zwrot kosztów przejazdów i dojazdów, noclegów oraz innych wydatków, określonych przez pracodawcę. Na potwierdzenie tego poglądu wskazała wyrok z dnia 22 stycznia 2004r, I PK 298/03, w którym Sąd Najwyższy nie zaliczył ekwiwalentu za poniesione przez pracownika koszty podróży do wynagrodzenia za pracę. Dodatkowo podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II SA/Go 148/11 stwierdził, że diety z tytułu podróży służbowych pracownika, nie będąc wynagrodzeniem za pracę, są należnościami związanymi ze stosunkiem pracy, jednak nie stanowią one dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, będąc świadczeniami o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit c. ustawy. Skarżąca wskazała także na przepis art. 21a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr F5- poz. 879, ze zm.), zgodnie z którym kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów Zdaniem S. W., przy przyjęciu rozszerzającej wykładni tego przepisu członkowie jej rodziny zostali podwójnie pokrzywdzeni, gdyż dzieci nie otrzymały wnioskowanych świadczeń oraz kwoty z tytułu diet, która została spożytkowana na pokrycie kosztów związanych z podróżą. Skarżąca zwróciła również uwagę, że dochód stanowią przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, które muszą być udokumentowane i stanowić realny przychód w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast nie jest takim przychodem kwota wynikająca z wypłaconych diet, ponieważ jest wolna od podatku dochodowego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 16 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przytoczyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r.,poz. 270, dalej: p.p.s.a. ), sąd administracyjny w postępowaniu zainicjowanym skutecznie wniesioną skargą bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, a oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez S. W.. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dnia [...]r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...], uchylającą w całości wcześniejsze rozstrzygnięcie tegoż organu z dnia [...] r. ustalające dla S. W. prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci: K., R. i J. w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie po 100 zł jednorazowo w miesiącu wrześniu 2009 r. na każde dziecko. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 32 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139 poz. 992 z późn. zm., dalej: u.ś.r.), zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Ta ostania przesłanka, a więc uznanie świadczeń rodzinnych przez skarżącą za nienależnie pobrane stanowiła podstawę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. ustalającego dla S. W. prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r., uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Odnosząc się do zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r. jako podstawy materialnoprawnej decyzji uchylającej prawo do świadczeń rodzinnych po okresie świadczeniowym, należy stwierdzić, iż w sytuacji, kiedy upłynął okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak było podstaw do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w trybie tam określonym. Tryb ten służy wyłącznie dostosowaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osoby uprawnionej w granicach okresu zasiłkowego. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z tym odpada możliwość jej modyfikowania, tym bardziej że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń zastosowanie znajduje materialnoprawna instytucja ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 5 pkt. I 6 u.ś.r. Odmienne stanowisko powoduje w praktyce negatywne skutki dla osób pobierających świadczenie. Często nie zdają sobie one sprawy z następstw decyzji uchylającej wydanej na podstawie art. 32 u.ś.r., bazującej na ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia, która już została zrealizowana, natomiast w postępowaniu o zwrot świadczenia, w którym dopiero dowiadują się o finansowym aspekcie sprawy, okazuje się, że kwestia nienależnego pobrania została już przesądzona w decyzji uchylającej, od której strony często nie odwołują się . Kwestia świadczeń nienależnie pobranych stanowić powinna przedmiot innego (odrębnego) postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 30 u.ś.r. Fakt nienależnie pobieranego świadczenia jest ściśle związany z winą świadczeniobiorcy i jego świadomością o tym, że pobierane przez niego świadczenie jest nienależne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2012 r., II SA/Łd 337/12, LEX nr 1229046). Natomiast, w ocenie składu sędziowskiego w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do wzruszenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie w trybie wznowienia postępowania. Przyjdzie bowiem zauważyć, że okoliczność w postaci uzyskania przez członka rodziny dochodu w formie diet z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju w roku poprzedzającym przyznanie świadczenia, istniała w dacie podejmowania przez Prezydenta Miasta R. decyzji przyznającej świadczenia S. W., a więc w dniu [...] r. Odpowiada ona przesłance wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Była to niewątpliwie okoliczność istotna dla sprawy, skoro skutkowała podwyższeniem dochodu rodziny powodującym przekroczenie kryterium ustawowego, istniała ona w dniu wydania decyzji i nie była znana organowi, który decyzje tę wydał (dowiedział się o niej dopiero w dniu 1 grudnia 2010 r.). Właściwym dla wzruszenia decyzji z dnia [...] r. wobec tego był tryb wznowieniowy, a nie tryb przewidziany w art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zastosowanie niewłaściwego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej należy uznać za istotne naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy. Przyjdzie zauważyć, że przepis art. 151 k.p.a. określa rozstrzygnięcia, jakie w wyniku wznowienia postępowania mogą być podjęte przez właściwy organ. Katalog tych rozstrzygnięć ma, w zasadzie, charakter zamknięty. Organ ten, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., wydaje decyzję w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. ( § 2 art. 151). Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji (uchylająca rozstrzygnięcie przyznające świadczenie), a tym samym i decyzja utrzymująca ją w mocy, nie mieszczą się we wskazanym wyżej katalogu. Przepis art. 151 § 1 pkt. 2 nakazuje, po uchyleniu decyzji w wyniku wznowienia postępowania, wydanie nowej rozstrzygającej o istocie sprawy. Podkreślenia wymaga to, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 4 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Tym samy uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania otwiera drogę do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. W konkluzji przyjdzie zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ze względu na zastosowanie niewłaściwego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej tj. trybu określonego w art. 32 ust. 1 u.ś.r. podczas gdy właściwym był tryb wznowieniowy z art.145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Jak wynika z realiów rozpatrywanej sprawy, ze względu na zamknięcie drogi do wznowienia postępowania wobec ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. uchylającej decyzję organu I instancji wydaną w wyniku wznowienia postępowania i umarzającą postępowanie wznowieniowe, nie jest w chwili obecnej możliwe ponowne zastosowanie tego trybu. Powyższe rozważania prowadza do konkluzji, że organ I instancji winien umorzyć przedmiotowe postępowanie, a zakresie ewentualnych nienależnie pobranych świadczeń może uruchomić instytucję zwrotu z art. 30 ust. 5 ustawy. Z tych też powodów Sąd nie odniósł się do zagadnień materialnoprawnych, skoro zakwestionował sam tryb przeprowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.