IV SA/Gl 755/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzat Walentek, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na pismo Komendy Miejskiej Policji w D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy policji postanawia: odrzucić skargę. Komendant Komisariatu Policji I w D. w dniu [...] sporządził opinię służbową w stosunku do mł. asp. A. M. obejmującą okres służby stałej od [...] do [...] W dniu [...] A. M. został zapoznany z powyższą opinią, od której w dniu[...] wniósł odwołanie do Komendanta Miejskiego Policji w D. Decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. z 2002 r., nr 98, poz. 890 z późn. zm.), Komendant Miejski Policji w D. powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W dniu [...] komisja sporządziła sprawozdanie oraz zawnioskowała o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii służbowej. Pismem Koordynatora Zespołu Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w D. z dnia [...] A. M. został poinformowany, że Komendant Miejski Policji w D. utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. Pismo to zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] Następnie pismem z dnia [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opinię służbową utrzymaną w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji w D. Do skargi załączył powyższe pismo Komendy Miejskiej Policji w D. z dnia [...] podnosząc, że w jego treści nie został pouczony o możliwości odwołania się od prawomocnej opinii. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Komendant Miejski Policji w D. wniósł o jej oddalenie. Podał, że ostatecznie utrzymana w mocy opinia służbowa z dnia [...] została włączona do akt osobowych policjanta w myśl § 11 ust. 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowych. Nadto wskazał, że powyższe rozporządzenie nie stanowi o obowiązku przełożonego właściwego do rozpoznania odwołania od opinii służbowej zapoznania opiniowanego ze sprawozdaniem komisji, a opinia wydania na podstawie art. 35 ustawy o Policji nie jest decyzją administracyjną. W piśmie procesowym z dnia [...] stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu Komendant Miejski Policji w D. podał, że w sprawie dotyczącej opinii służbowej A. M. jako przełożony właściwy do rozpoznania odwołania nie wydawał odrębnej decyzji dotyczącej utrzymania w mocy opinii służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz warunków formalnych, jak również dopuszczalność skargi. W przepisach art. 3 , art. 4 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sprecyzowane zostały granice właściwości sądu administracyjnego. Wynikają one także z innych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W niniejszej sprawie skarżący kwestionował utrzymaną w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji w D. opinię służbową Komendanta Komisariatu Policji I w D. z dnia [...], z którą się nie zgadza. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Nadto w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią policjant może wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Natomiast szczegółowe zasady i tryb opiniowania policjantów, uwzględniające przesłanki opiniowania i jego częstotliwości, kryteria brane pod uwagę przy opiniowaniu, właściwość przełożonych w zakresie wydawania opinii, tryb zapoznawania funkcjonariuszy z opinią służbową oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii uregulowany został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. Nr 98, poz. 980 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 11 rozporządzenia przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo 2) uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. Z kolei § 11 ust. 6 stanowi, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć decyzję, o której mowa w ust. 5, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Opinia, o której mowa w ust. 5 pkt 1, jako ostateczna podlega włączeniu do akt osobowych policjanta (ust. 7). Z treści cyt. przepisów rozporządzenia wynika zatem, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania policjanta od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Przyjdzie wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 listopada 2006r., w sprawie Tw 5/05 OTK-B 2006/6/253, zajął stanowisko, zgodnie z którym wydana stosownie do § 11 ust. 6 rozporządzenia z 17 czerwca 2002r. ostateczna decyzja może zostać zaskarżona i podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd ten został zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I OZ 93/08, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 65/08, wyrok NSA z 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 387/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2009r. sygn. akt IV SA/Po 24/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2009r. sygn. akt IV SAB/Wr 9/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 233/09 zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreśla się przy tym, że opinia służbowa jako jednostronny akt przełożonego, który oddziałuje tak w sferze osobistej zatrudnionego (zachowanie lub utrata, przynajmniej na pewien czas opinii dobrego funkcjonariusza, co stanowi istotną przesłankę oceny przydatności zawodowej, a nawet przesądza o prawie do dalszego zatrudnienia), jak i w sferze majątkowej (utrata lub ograniczenie prawa do nabycia określonych świadczeń majątkowych uzależnionych od oceny pracy funkcjonariusza) ma charakter decyzji administracyjnej. Powyższe prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym funkcjonariuszom Policji przysługuje prawo żądania poddania opinii służbowej kontroli sądowej. Jednakowoż zgodnie z art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy przewidziany w ustawie (§2). Z brzmienia tego przepisu wynika, że przedmiotem zaskarżenia może być rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku wniesienia środka zaskarżania, jeżeli środek taki służył stronie. Tymczasem z akt sprawy oraz z pisma procesowego z dnia [...] bezspornie wynika, że Komendant Miejski Policji w D. po wniesieniu przez A. M. odwołania od opinii służbowej Komendanta Komisariatu Policji I w D. z dnia [...] nie załatwił sprawy w sposób procesowy, tj. nie wydał na piśmie decyzji, o której mowa w § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia i nie doręczył jej stronie. Skarżący został jedynie powiadomiony przez Koordynatora Zespołu Kadr i Szkolenia pismem z dnia [...] o fakcie podjęcia przez Komendanta Miejskiego Policji decyzji o utrzymaniu w mocy opinii służbowej. Informacja taka nie jest decyzją, o jakiej traktują przepisy rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji, co najwyżej świadczy, że czynność taka została podjęta. Nie została jednak uzewnętrzniona, co należy traktować na równi z jej brakiem. Przyjdzie natomiast wskazać, że załatwienie sprawy administracyjnej polega na wydaniu i doręczeniu stronie decyzji (art. 104, art. 109 § 1 i § 2 oraz 110 k.p.a.), bądź jej ustnym ogłoszeniu, przy zachowaniu wymogów określonych w art. 14 ust. 2 k.p.a. (art. 109 § § 2 k.p.a.). Dopiero skuteczne doręczenie (bądź ogłoszenie) powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 19.05.2006r. sygn. akt I OSK 1176/05, Lex nr 236587, wyrok NSA z dnia 22.06. 2007r. sygn. akt II OSK 239/07, Lex nr 345938, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.02.2007 sygn. akt I SA/Wa 1630/06, Lex nr 318073). Wobec powyższego należało stwierdzić, że skoro w wyniku wniesienia odwołania decyzja nie została wydana na piśmie i doręczona skarżącemu (nie została też ustnie ogłoszona), zaś pismo Komendy Miejskiej Policji w D. z dnia [...], na które skarżący się powołał, taką decyzją nie jest, to nie został wyczerpany tryb zaskarżania określony w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a, to zaś oznacza, że skarga jest przedwczesna a więc niedopuszczalna. Natomiast stosownie do brzmienia art. 58 § 1 pkt 6 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.