IV SA/Gl 767/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żakiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, iż nie może być ona wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 4, art. 14, art. 11a art. 23 oraz art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) przyznał A.S. świadczenie w formie zasiłku rodzinnego na córkę O. w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie [...] zł w okresie od [...] do [...] i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez córkę O. w kwocie [...] zł jednorazowo. W treści decyzji zawarto pouczenie wskazujące, iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do tych świadczeń jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne z godnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja ta wydana została na wniosek A.S. złożony w dniu [...] w którym również zawarte zostało pouczenie o obowiązku strony powiadamiania organu o zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do świadczeń, a w tym o zmianie uzyskiwanego przez członka rodziny dochodu. Pouczenie to zostało własnoręcznie podpisane przez wnioskodawczynię. W dniu [...] Prezydent Miasta C., decyzją Nr [...] wydaną na podstawie art. 163 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 23 i 24, art. 5, oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 z późn. zm.) uchylił z dniem [...] decyzję Nr [...] z dnia [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezydent Miasta C. wskazał, iż wraz z wnioskiem o przyznanie stronie świadczeń w kolejnym okresie zasiłkowym organ uzyskał informację o podjęciu przez A.S. zatrudnienia, a fakt ten nie został zgłoszony organowi. Z informacji tej wynikało, iż w okresie od [...] A.S. zatrudniona była na umowę o pracę w firmie A, a za pierwszy pełny przepracowany miesiąc uzyskała kwotę [...] zł. Dochód ten potraktowano jako dochód uzyskany w myśl art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ dokonał obliczenia dochodu rodziny strony z uwzględnieniem dochodu uzyskanego dodając do miesięcznego dochodu rodziny z 2008r. ([...] zł) miesięczną kwotę dochodu z tytułu zatrudnienia w firmie A. Otrzymano w ten sposób kwotę [...] zł dochodu rodziny, co w przeliczeniu na osobę przekroczyło kryterium dochodowe. W konsekwencji powyższego uznano, iż świadczenia rodzinne nie przysługują stronie począwszy od miesiąca [...]. Wskazując na brzmienie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji A.S. stwierdziła, że jej dochody za rok 2009r. nie były wysokie, a w miesiącu [...] wynagrodzenie wynikało z dużej ilości nadgodzin. Zauważyła, iż dochody pochodzące z tego jednego miesiąca nie powinny w sposób znaczący wpłynąć na średni dochód rodziny. Zauważyła, iż z zaświadczenia o dochodach wynika, iż nadal jest uprawniona do pobierania świadczeń rodzinnych. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ ten decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu faktycznego w sposób tożsamy, co w decyzji organu I instancji, Kolegium przywołało przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych i zwracając uwagę na regulację zawartą w jej art. 32 stwierdziło, iż bez zgody strony organ jest uprawniony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych jeżeli uległa zmianie jej sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazano, iż strona podjęła zatrudnienie od [...] i przy uwzględnieniu dochodu uzyskanego z tytułu pierwszego pełnego przepracowanego miesiąca dochód w przeliczeniu na członka rodziny odwołującej przekroczył kryterium ustawowe. Organ odwoławczy podkreślił, iż strona podpisała we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń zobowiązanie do niezwłocznego zawiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłków rodzinnych i obowiązkowi temu uchybiła. Wobec przedstawionego stanu faktycznego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji uznając, iż pobrane przez odwołującą świadczenia rodzinne, były nienależnie pobrane. Wskazał na treść art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zobowiązujący stronę, która pobrała nienależne świadczenie do jego zwrotu. Powołano się nadto na brzmienie art. 30 ust 2 pkt 1 i 2 tej ustawy . Zwrócono jednocześnie uwagę, iż zgodnie z regulacją przedstawioną w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.S. zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. podnosząc, iż dochody uzyskane przez nią w 2009r. nie były wysokie i uprawniały ją do pobierania zasiłku rodzinnego na małoletnią córkę. Opisała swoją sytuację rodzinną akcentując brak środków finansowych na utrzymanie rodziny i pozostawanie bez zatrudnienia od [...] do [...]. Oświadczyła, iż nie dopełniła obowiązku zgłoszenia dochodu uzyskanego w 2009r. z powodu niewiedzy W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w pełni argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentacji skargi o niewiedzy strony o konieczności zawiadomienia organu o zmianie sytuacji materialnej organ powołał się na podpisane przez A.S. pouczenia o konieczności spełnienia tego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r.,poz. 270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł uchybienia, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a skutkują uwzględnieniem skargi. Zważyć przyjdzie, iż stanowisko organu, co do tego, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu w aspekcie w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) jest generalnie słuszne. Konstatacja ta musi być jednak poprzedzona analizą stanu faktycznego pozwalającą uznać za niewątpliwe, że świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone zostały na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierająca te świadczenia (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) lub wypłata świadczenia nastąpiła mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie do nich prawa (art.30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jak wynika z przedstawionego w zaskarżonej decyzji uzasadnienia organ ograniczył się do zbadania przesłanki zamieszczonej w art. 30 ust. 2 pkt 1 przywoływanej ustawy. Okolicznością taką jest bezspornie przekroczenie przez osobę uprawnioną kryterium dochodowego. Z tych względów ustalenia organu odnoszące się do tej istotnej dla sprawy kwestii mają ogromną wagę. W kontrolowanej sprawie organ dokonał obliczenia dochodu rodziny skarżącej zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nadto przy zastosowaniu instytucji dochodu uzyskanego, do czego obliguje zapis zawarty w art. 5 ust. 4a tej ustawy. Sposób, w jaki dokonane zostało obliczenie budzi jednak zastrzeżenia, gdyż zdaniem Sądu prowadzi do sprzeczności z definicją dochodu określoną w jej art. 3 pkt 2. W celu wyliczenia wysokości dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej w roku 2009 zastosowany został przepis § 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 z późn. zm.). Przepis ten formułuje dodatkowe kryterium dochodowe w postaci jednomiesięcznego dochodu uzyskanego, wykraczające poza definicję legalną tego pojęcia ujętą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Definicja legalna dochodu członka rodziny odnosi się wyłącznie do jednego kryterium, a to do przeciętnego, miesięcznego dochodu. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne powołać się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 czerwca 2009r. sygn. akt P 45/08 publ. OTK-A 2009/6/88. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny zauważył, że rozporządzenia są aktami wydawanymi wyłącznie w celu wykonania ustawy. Określenie przesłanek, na podstawie których ustalana jest wysokość dochodu będącego podstawą przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, dopuszczalne jest jedynie w ustawie. Nie jest dopuszczalne pozostawienie prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej kształtowania zasadniczych elementów regulacji prawnej, które mają decydujący wpływ na korzystanie przez potencjalnych beneficjentów z praw przysługujących im na podstawie samej ustawy. Wymóg dotyczący umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowany ze szczególnym rygorem, gdy dana regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji wobec obywateli, zwłaszcza jeśli chodzi o unormowanie praw do świadczeń socjalnych na rzecz obywateli finansowanych ze środków publicznych. Stanowienie norm prawnych tego rodzaju wymaga rozstrzygania trudnych dylematów, istotnych z punktu widzenia zasad i wartości konstytucyjnych, m.in. sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, których ważenie jest zastrzeżone dla parlamentu. Niewłaściwa realizacja upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów proceduralnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził nadto, że zawarte w art. 23 ust. 5 ustawy sformułowanie: "sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych" upoważniało jedynie do określenia w rozporządzeniu szczegółowego trybu postępowania oraz dokumentów służących określeniu dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych przez organy administracji, ale nie do modyfikacji materialnoprawnych przesłanek nabycia tych świadczeń. W tym miejscu można przytoczyć także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 30 października 2008r. sygn. akt I OSK 1842/07, z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 990/09, z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1321/10 czy z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. I OSK 710/09 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w których uznano, iż regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pogląd ten w pełni akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie, a zważyć przyjdzie, iż sądy są uprawnione do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie, co wynika z przepisu art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie w sprawie uprawnień do świadczeń rodzinnych skarżącej oparte powinno zostać przeto oparte wyłącznie na regulacji ustawowej. W przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Zgodnie z brzmieniem w chwili wydawania kontrolowanych decyzji jej art. 3 pkt 2 dochód rodziny oznaczał przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione regulacje prawne stwierdzić należy, iż w sytuacji wystąpienia dochodu uzyskanego obowiązkiem organu było obliczenie przeciętnego dochodu rodziny z uwzględnieniem przeciętnego dochodu uzyskanego. Brak jest bowiem upoważnienia do powiększenia dochodu rodziny o jednomiesięczny dochód uzyskany, co uczyniły w kontrolowanej sprawie organy. Powołać się można w tym miejscu na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009r. sygn. akt I OSK 351/09 publ. w Bazie Internetowej NSA, w której uznano, że określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) należało rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. W tym stanie rzeczy, jako niezgodne z prawem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny sposób, w jaki orzekające organy obliczyły dochód skarżącej w kontrolowanej sprawie. W ocenie składu orzekającego miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało błędne obliczenie dochodu, znacznie zmniejszając szanse na uzyskanie zasiłku rodzinnego i dodatków. Do jednostkowego miesięcznego dochodu członka rodziny uzyskanego z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy doliczono miesięczną wysokość wynagrodzenia skarżącej, gdy tymczasem przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny winien być liczony w ten sposób, że do dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy należało doliczyć dochód uzyskany przez skarżąca w roku zasiłkowym. Dopiero od tak obliczonego dochodu można było wyliczyć miesięczny dochód rodziny, a następnie dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej. Taki sposób obliczenia dochodu odpowiadał dopiero w ocenie Sądu regulacjom zamieszczonym w ustawie, a dopiero po prawidłowo ustalonym dochodzie rodziny możliwe było stwierdzenie, czy dochód uzyskany wpłynął na prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku pobieranego na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta C. Wyłącznie w przypadku ustalenia, że dochód przypadający na jednego członka rodziny skarżącej wraz z dochodem uzyskanym przekraczał w roku 2009 kryterium dochodowe możliwe będzie podjęcie działań przez organ w kierunku stwierdzenia, czy doszło w sprawie w ogóle do sytuacji nienależnie pobranego świadczenia (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) za okres zasiłkowy 2009/2010. Zważyć przyjdzie, iż w chwili kontrolowania legalności zaskarżonej decyzji uległ zmianie stan prawny, a rozwiązanie prawne § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. już nie obowiązuje, jednakże na mocy art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 205 poz. 1212) sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Istotne jest jednak, iż obecnie obowiązujące rozwiązanie prawne przeniesione z aktu podstawowego do art. 4a i 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych przekonuje o słuszności stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedzionego wyżej. Dodatkowo przyjdzie stwierdzić, iż mimo powołania w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji na regulacji przedstawionej w art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest rozważań świadczących o analizie stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia tej regulacji. W ponownym postępowaniu rolą organu będzie dokonanie stosownych wyliczeń z uwzględnieniem dotychczas zebranego w sposób prawidłowy materiału dowodowego, a nadto z uwzględnieniem wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd. W chwili ustalenia, iż w istocie dochód rodziny skarżącej obliczony wraz z dochodem uzyskanym nie pozwalał na przyznanie świadczeń rodzinnych organ dokona oceny stanu faktycznego z punktu widzenia koniecznych dla bytu nienależnie pobranego świadczenia i określi stanowczo, która z norm prawnych stanowić ma podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 P.p.s.a.