IV SA/Gl 77/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. (dalej organ pierwszej instancji) przyznał T.G. (dalej strona lub skarżąca) zasiłek stały od 1 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 247,52 zł miesięcznie. Ten sam organ administracji publicznej uchylił powyższą decyzję - decyzją z dnia [...] r. - od dnia 1 czerwca 2015 r., w trybie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej ustawa). W uzasadnieniu wskazał, że w maju 2015 r. strona zakupiła robot kuchenny z dodatkami za łączną kwotę 4.725 zł, którą pożyczyła od osoby pomagającej jej w leczeniu. Podał, że pożyczka ta stanowi dochód podlegający wliczeniu do dochodu strony. Wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy ten jednorazowy dochód należało rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Spowodowało to przekroczenie kryterium dochodowego o 149,23 zł w maju 2015 r. Wywiódł, że w świetle art. 8 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy nie ma podstaw do korzystania przez stronę z zasiłku stałego od czerwca 2015 r. Wypłacony zasiłek poczynając od tego miesiąca podlega zwrotowi i w sprawie nienależnie pobranego zasiłku stałego zostanie wydana odrębna decyzja. W odwołaniu strona zarzuciła, że robot kuchenny zakupiła na prośbę innej osoby i miała go zwrócić, ale został jej skradziony, co zgłosiła na Policji. Natomiast pozbawienie jej zasiłku stałego doprowadza ją do całkowitego ubóstwa i braku możliwości zabezpieczenia podstawowych warunków życiowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając jej ustalenia i wnioski. Kolegium wskazało, że w maju 2015 r. strona dysponowała kwotą 4.725 zł, którą należy uznać za dochód strony rozliczany według art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy. O zmianie sytuacji materialnej strona nie poinformowała, a nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego. Kolegium zwróciło też uwagę na otrzymaną przez stronę pomoc finansową z pomocy społecznej. W skardze do tutejszego Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła podobne zarzuty jak w odwołaniu twierdząc, że robot kuchenny nie należał do niej lecz do innej osoby, od której otrzymała pieniądze na jego zakup. Nie informowała o uzyskaniu dochodu, bo ani pieniądze, ani robot nie należą do niej. Jej zdaniem organ nie powinien opierać się na anonimowych donosach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1161/15 uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że decyzje podejmowane na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy mają charakter konstytutywny i wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania, tj. ex nunc. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 ustawy, organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Dlatego w przedmiotowej sprawie brak jakichkolwiek podstaw by zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji wydana [...]r. uchyliła decyzję przyznającą skarżącej zasiłek stały od dnia 1 czerwca 2015 r., a więc właśnie z mocą wsteczną. Utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia przez Kolegium nie było zatem zgodne z art. 106 ust. 5 ustawy. Ponadto Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymogów z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.). Podkreślił, że Kolegium enigmatycznie ustaliło, iż skarżąca w maju 2015 r. dysponowała kwotą 4.725 zł, którą należy doliczyć do jej dochodu. Sąd ocenił, że z punktu widzenia art. 8 ust. 3 ustawy nie jest to stwierdzenie wystarczające, gdyż należy określić rodzaj przychodu uznawanego za dochód. Podał, że powyższe uczynił co prawda organ pierwszej instancji wskazując na pożyczkę jako źródło dochodu; jednak i to ustalenie budzi zastrzeżenia, gdyż organ nie wskazał na jakich dowodach oparł się w tym zakresie. Sama skarżąca w oświadczeniu z dnia 2 września 2015 r. pożyczkę odnosiła nie do pieniędzy lecz do robota kuchennego, co w sensie prawnym raczej należy odczytywać jako użyczenie. Twierdziła przy tym, że dokonała zakupu na rzecz innej osoby, która w tym celu przekazała jej pieniądze. Sąd akcentował, że w ramach swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. organy mogły odmówić wiarygodności tym twierdzeniom, ale wymagało to stosownego uzasadnienia. Tym bardziej zobowiązany był do tego organ odwoławczy, skoro skarżąca zakwestionowała ustalenia organu pierwszej instancji w odwołaniu. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że i pod tym względem sprawa nie została należycie wyjaśniona z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i orzekło: uchylić decyzję nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania zasiłku stałego od 1 września 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i treść decyzji, które zapadły w sprawie. Ustalenia faktyczne Kolegium poszerzyło o wynik uzupełniającego postępowania dowodowego. Podało, że przesłuchało stronę, która oświadczyła, że robot kuchenny [...] został jej użyczony przez M.N. na czas choroby. Podała, że nie miała zwracać ww. kwoty 4.725 zł, nie była to pożyczka i robot nie został jej podarowany. Oświadczyła, że nie zna adresu ww., gdyż M.N. kontaktuje się z nią telefonicznie. Kolegium nie dało wiary tym oświadczeniom strony wskazując, że faktura VAT nr [...] została wystawiona przez firmę [...] na skarżącą w dniu 1 czerwca 2015 r. w związku z zakupem przez stronę robota kuchennego wraz z przepisami za kwotę 4.725 zł. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że strona nie ujawniła źródła dochodu. Wywiodło, że w przypadku strony istnieje dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a jej rzeczywistą sytuacją majątkową. Skarżąca dysponowała kwotą w wysokości 4.725 zł i była w stanie samodzielnie zaspakajać swoje niezbędne potrzeby, pomimo spełnienia formalnych wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Mając na uwadze treść art. 106 ust. 5 w związku z art. 12 ustawy organ odwoławczy znalazł podstawę do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Podał, że uchyla decyzję przyznającą zasiłek stały z dniem 1 września 2015 r. (od daty wszczęcia postępowania), gdyż decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej wydania (ex nunc). W skardze skierowanej do tutejszego Sądu strona stwierdziła, że decyzja Kolegium jest niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym; dlatego żąda wszechstronnego rozpatrzenia sprawy zgodnie z prawdą. Podała, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w pismach. Wniosła o ponowne przesłuchanie, gdyż posiada nowe argumenty i chce mieć możliwość sama się bronić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna z powodów, które nie zostały w niej podniesione – które to powody Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Na mocy bowiem art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest reformatoryjna decyzja organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. uchylającą - w trybie art. 106 ust. 5 ustawy - od dnia 1 czerwca 2015 r. decyzję przyznającą stronie zasiłek stały od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. Jednocześnie uchylił wzmiankowaną decyzję przyznającą zasiłek stały od 1 września 2015 r. (od dnia wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji). Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Sądu z dnia [...] r. uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego – utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W ramach wiążącej oceny prawnej Sąd stwierdził, że decyzje podejmowane na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy mają charakter konstytutywny i wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania tj. ex nunc. W ramach wiążących zaleceń nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego, w tym dokonanie oceny zgromadzonych dowodów w celu określenia rodzaju przychodu uznanego przez organy za dochód – z punktu widzenia art. 8 ust. 3 ustawy. Stan faktyczny sprawy został wyżej opisany, a w tym miejscu przypomnieć jedynie trzeba, że powodem prowadzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek stały była okoliczność, iż strona w maju 2015 r. zakupiła robot kuchenny z akcesoriami za kwotę 4.725 zł, co zostało udokumentowane fakturą. W postępowaniu strona wywodziła, że robot nigdy nie był jej własnością; zakupiła go za pieniądze innej osoby i dla tej osoby – która jej jedynie ten sprzęt użyczyła. Przed wyrokiem Sądu postępowanie w obydwu instancjach toczyło się w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały w oparciu o przesłankę zmiany sytuacji dochodowej strony – tak bowiem organy kwalifikowały okoliczności relewantne prawnie ustalone w ramach postępowania wyjaśniającego. Natomiast zaskarżoną decyzją uchylono decyzję przyznającą zasiłek stały w oparciu o przesłankę dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową. Jak wyżej opisano Sąd orzeka w tej sprawie po raz drugi. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ, przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. W razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje NSA i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 975/97, LEX nr 43847; wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn.. akt V SA 527/97, LEX nr 47275; postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 355/01, LEX nr 57181; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LEX nr 197247, i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, LEX nr 1534079). Okoliczność tę sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy została w skardze podniesiona (niezależnie od granic skargi); por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 355/01, LEX nr 57181. W orzecznictwie NSA zgodnie przyjmuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, LEX nr 47848, i wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499). Kontrolę legalności zaskarżonej decyzji trzeba więc rozpocząć od ustalenia, czy organ wypełnił zalecenia sformułowane w poprzednim wyroku Sądu oraz czy zastosował się do oceny prawnej wyartykułowanej w tym wyroku. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 153 ustawy p.p.s.a. i już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja musi zostać usunięta z obrotu prawnego.(art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.). W szczególności Kolegium nie dostosowało się do oceny prawnej dotyczącej konstytutywnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. Sąd jednoznacznie stwierdził, że taka decyzja wywołuje skutki prawne ex nunc, a więc dopiero od chwili jej wydania. Natomiast organ odwoławczy orzekając reformatoryjnie uchylił decyzję przyznającą zasiłek stały od dnia 1 września 2015 r., czyli od daty wszczęcia postępowania w sprawie. Nadto organ odwoławczy nie dokonał nakazanej kwalifikacji kwoty 4.725 zł poprzez jej przyporządkowanie do rodzaju przychodu uznawanego za dochód (w świetle art. 8 ust. 3 ustawy) – z tym jeszcze podkreśleniem, że nie stwierdził również, że w sprawie nie występuje przesłanka zmiany sytuacji dochodowej strony (co zostanie jeszcze niżej wyjaśnione). Dodatkowo Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. – poprzez wydanie w ustalonych okolicznościach sprawy decyzji reformatoryjnej, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano postępowanie toczyło się na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem prawnym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja Kolegium uchylona wyrokiem Sądu z dnia 31 maja 2016 r., wydane zostały w oparciu o obligatoryjną przesłankę zmiany lub uchylenia decyzji (w okolicznościach sprawy przyznającej zasiłek stały) – przesłankę zmiany sytuacji dochodowej strony. Sąd nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie kwalifikacji kwoty 4.725 zł do rodzaju przychodu uznanego za dochód, w świetle art. 8 ust. 3 ustawy. Kolegium prowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego przesłuchało stronę. Skarżąca oświadczyła, że robot kuchenny [...] został jej użyczony przez M.N. na czas choroby. Podała, że nie miała zwracać ww. kwoty 4.725 zł, nie była to pożyczka i robot nie został jej podarowany. Podała, że nie zna adresu ww., gdyż M.N. kontaktuje się z nią telefonicznie. Kolegium nie dało wiary tym oświadczeniom strony wskazując, że faktura VAT nr [...] została wystawiona przez firmę [...] na skarżącą w dniu 1 czerwca 2015 r. w związku z zakupem przez stronę robota kuchennego wraz z przepisami za kwotę 4.725 zł. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że strona nie ujawniła źródła dochodu. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy podjął działania w celu wypełnienia zaleceń Sądu; nie wypełnił ich jednak w zakresie nakazanego przyporządkowania kwoty 4.725 zł do rodzaju przychodu uznawanego za dochód. W świetle przedstawionych efektów postępowania uzupełniającego rzeczą organu było ocenienie, czy istnieje jeszcze możliwość dalszego uzupełnienia postępowania dowodowego i podjęcie ewentualnych dalszych działań. W przypadku natomiast stwierdzenia, że brak możliwości prowadzenia dalszych ustaleń dowodowych organ mógł ustalić, że przesłanka zmiany sytuacji dochodowej w sprawie nie wystąpiła. W takim przypadku niewypełnienie zaleceń byłoby dopuszczalne, gdyż nie sposób kwalifikować dochodu, jeżeli postępowanie wyjaśniające wykazało, że go nie było. Takie stwierdzenie kolejno dawałoby podstawę do przeprowadzenia rozważań dotyczących przedmiotowości postępowania. Organ mógłby ocenić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe ze względu na nie wystąpienie przesłanki zmiany sytuacji dochodowej strony i nie wystąpienie w sprawie innych przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji, o których mówi art. 106 ust. 5 ustawy. W tym miejscu Sąd wskazuje, że konstrukcja tego przepisu pozwala na prowadzenie jednego postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji w oparciu o więcej niż jedną przesłankę ustawową. W żadnym jednak razie nie wolno tego czynić z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności postępowania – a do takiego uchybienia doszło. Kolegium bowiem stwierdzając, iż strona nie ujawniła źródła dochodu pominęło milczeniem kwestię wystąpienia lub nie wystąpienia w sprawie przesłanki zmiany sytuacji dochodowej skarżącej; natomiast wywiodło, że w przypadku strony istnieje dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a jej rzeczywistą sytuacja majątkową. Wskazało, że skarżąca dysponowała kwotą w wysokości 4.725 zł i była w stanie samodzielnie zaspakajać swoje niezbędne potrzeby, pomimo spełnienia formalnych wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Kolegium odwołało się do regulacji prawnej zamieszczonej w art. 12 ustawy, w myśl której w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Sąd nie kwestionuje możliwości oceny ustaleń dowodowych sprawy również w kontekście fakultatywnej przesłanki uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z powodu stwierdzonej przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby. W sytuacji jednak, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne toczyło się w oparciu o zupełnie inną przesłankę – przesłankę zmiany sytuacji dochodowej strony, to na etapie odwoławczym nie ma możliwości wydania decyzji reformatoryjnej – merytorycznego orzekania w oparciu o przesłankę dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony. Takie działanie organu odwoławczego pozbawiło stronę jednej instancji, z pogwałceniem zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania, że w sprawie nie występuje przesłanka w oparciu, o którą toczyło się postępowanie od momentu jego wszczęcia, ale występuje lub może występować inna przesłanka ustawowa, jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia koniecznego zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Winien również wskazać okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, niewątpliwie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.). Ze względu na wagę dostrzeżonych naruszeń determinujących eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego Sąd jedynie wzmiankuje, iż uchylenie decyzji przyznającej świadczenie w oparciu o przesłankę fakultatywną wymaga szczegółowego uzasadnienia decyzji uznaniowej, opartej o prawidłowo poczynione ustalenia dowodowe w zakresie elementów relewantnych prawnie (w analizowanym przypadku z odniesieniem się do katalogu otwartego sformułowanego w art. 12 ustawy) – czego w zaskarżonej decyzji nie sposób stwierdzić. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i zalecenia wyżej sformułowane. Z powodów wyżej szczegółowo wyjaśnionych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.