IV SA/Gl 79/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] r., działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...] Kierownik Działu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej Województwa [...], uznał świadczenia rodzinne wypłacone K. W. w okresie od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł za świadczenie nienależne i zobowiązał stronę do ich zwrotu wraz z odsetkami zwłoki w terminie 30 dni od daty, w której decyzja stanie się ostateczna. Decyzję tę uznano za doręczoną w dniu [...] r., w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Wraz z odwołaniem od tej decyzji wniesionym w dniu [...] r., skarżąca w piśmie z tej samej daty domagała się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Jej zdaniem organ I instancji naruszył przepisy procedury, w szczególności art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. O wszczęciu z urzędu postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja z dnia [...] r. odwołująca się nie została powiadomiona. O wydanej decyzji dowiedziała się dopiero w dniu [...] r. w trakcie wizyty w siedzibie organu. Podkreśliła, że nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań. W dalszej części odwołania skarżąca zarzuciła organowi błędną interpretację art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zarzut świadomego wprowadzenia w błąd organu jest niezasadny, gdyż składając wnioski o przyznanie świadczeń rodzinnych przedstawiała rzetelne i prawdziwe informacje na temat swojego stanu majątkowego oraz dochodów. Odwołująca nie wiedziała, iż w chwili składania wniosków jej mąż (z którym w chwili obecnej pozostaje w orzeczonej przez sąd separacji) pracował na terenie [...] i uzyskiwał dochody, które mają wpływ na przyznanie świadczeń. Z powodu rozkładu pożycia małżeńskiego mąż nie informował odwołującej o osiąganych przez siebie dochodach, jak również o kraju, w którym aktualnie przebywał. Uzasadniając żądanie przywrócenia terminu wskazała nadto na fakt, iż w dacie doręczania wspomnianej decyzji nie przebywała pod adresem, pod który ją wysłano, gdyż przeprowadziła się do innego mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (postanowienie to nie zostało zaskarżone), po czym postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zaakcentowano, iż odwołująca nie zachowała ustawowego 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym została prawidłowo poinformowana. Decyzję organu I instancji uznano za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. z dniem [...] r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem [...] r. Biorąc pod uwagę ten stan faktyczny sprawy Kolegium orzekło na podstawie art. 134 k.p.a. jak w osnowie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. W. zaakcentowała, iż nigdy świadomie nie wprowadziła w błąd organów pomocy społecznej, ani nie nadużywała przysługujących jej praw. Zaistniała sytuacja była wynikiem rozpadu jej małżeństwa i braku kontaktu z mężem, który do chwili obecnej uchyla się od łożenia na utrzymanie dzieci, w tym od płacenia zasądzonych przez sąd alimentów. O tym, że mąż pracował na terenie [...] nie wiedziała, dopiero w trakcie wizyty u męża dowiedziała się, że pobiera on zasiłki na dzieci. O fakcie tym poinformowała zaraz po powrocie do kraju w [...] r. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła po terminie, gdyż decyzja ta oraz inne pisma kierowane przez ośrodek pomocy społecznej do niej nie docierały. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie powołując się na jednoznaczną treść art. 134 k.p.a. obligującego organ do stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., wynika natomiast, że tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Gdy zaś ustali istnienie przesłanek z art. 156 k.p.a., wówczas stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym na mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Trzeba wszak w tym miejscu wskazać, że tylko ono jest przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Tylko to postanowienie zostało objęte skargą, zatem ani postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ani tym bardziej decyzja z dnia [...] r. (decyzje organu pierwszej instancji zresztą nigdy nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego), obecnie nie są badane, tym bardziej, że nie zostały wydane w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. Jednym z warunków skutecznego wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. zastrzega dla dokonania tej czynności czternastodniowy termin liczony generalnie od dnia doręczenia decyzji. Wniesienie odwołania po terminie powoduje, iż nie może ono zostać rozpatrzone, gdyż jest zwrócone przeciwko ostatecznemu rozstrzygnięciu. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ ten zobowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać m.in., czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W ramach dokonywanych przez organ czynności niezmiernie istotnym jest stwierdzenie, czy decyzja od której strona wnosi odwołanie została w sposób prawidłowy doręczona stronie. Ocena zachowania terminu jest bowiem możliwa wówczas, gdy pewna jest data doręczenia decyzji (wyznacza ona początek biegu terminu) i data wniesienia bądź nadania odwołania (określa ona koniec biegu terminu). W rozpoznawanej sprawie uznano, że decyzja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Jednakowoż podstawy do zastosowania tego trybu zachodzą dopiero po ustaleniu, że nie można było dokonać ani doręczenia właściwego, ani zastępczego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Charakter uzupełniający ma regulacja zawarta w § 2 art. 42 k.p.a., która umożliwia doręczanie pism w lokalu organu administracji publicznej, natomiast uregulowana w § 3 tegoż artykułu możliwość doręczenia pisma w każdym miejscu, w którym zastanie się adresata będzie miała zastosowanie tylko w przypadkach wyjątkowych. Zatem w razie doręczenia pism osobom fizycznym w pierwszej kolejności stosuje się tryb określony w § 1 art. 42 k.p.a. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca podała, że nie zamieszkiwała w mieszkaniu przy ul. [...] w D., na który to adres została wysłana decyzja z dnia [...] r., zamieszkiwała bowiem w D. przy [...]. Przesyłkę wysłaną na adres, pod którym skarżąca nie przebywała uznano za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu organ bezpodstawnie uznał, iż skarżąca zmieniła miejsce zamieszkania dopiero w dniu [...]r., tj. z dniem, którym została zameldowana na pobyt stały pod adresem przy ul. [...] w D. Pojęcia zamieszkania i zameldowania nie są pojęciami tożsamymi. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Natomiast zameldowanie służy tylko celom ewidencyjnym i nie stanowi wyłącznego dowodu potwierdzającego fakt, że dana osoba pod tym adresem faktycznie przebywa z zamiarem stałego pobytu. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, zgodnie z którym z zameldowaniem nie jest związane domniemanie, że określa ono miejsce zamieszkania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., I FSK 212/05, Lex nr 195823; postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 3 maja 1973 r., I CZ 48/73, Lex nr 7250; z dnia 26 marca 1973 r., I CZ 38/73, Lex nr, 7234). Zatem ustalenie organu dotyczące adresu, pod jakim skarżącej należało doręczać pisma procesowe było dowolne, bo w toku postępowania nie wyjaśniono, jakie było miejsce jej zamieszkania. Co prawda decyzję przesłano na adres podany przez skarżącą, która nie zawiadomiła o zmianie miejsca pobytu, lecz wysnucie z tego faktu negatywnych dla niej skutków jest w okolicznościach sprawy błędem. Przepis art. art. 41 § 1 k.p.a. nakłada na strony oraz ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). Jednakże obowiązek zawiadamiania o zmianie adresu spoczywa na stronie tylko w postępowaniu administracyjnym, a więc od momentu jego poprawnego wszczęcia, oraz pod warunkiem zawiadomienia o tym i pouczenia o skutkach zaniedbania. W rozpoznawanej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego odebrał mąż skarżącej w dniu [...] r. Z uwagi na orzeczoną wcześniej przez Sąd Okręgowy w K. Wydział XVII Cywilny Rodzinny wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], separację małżeństwa P.W. i K. W., trudno uznać to doręczenia za prawidłowe. Tego rodzaju stan faktyczny zwykle przemawia za poglądem o rozdzieleniu małżonków będących w separacji. Natomiast ich sytuację prawną reguluje art. 614 § 1 ustawy z dnia 24 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), który stanowi, że orzeczenie separacji powoduje skutki takie, jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej. Pojawiły się zatem poglądy, że małżonka w separacji trudno uznać za dorosłego domownika drugiego. W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1996 r., sygn. akt III RN 27/96 (OSNAPiUS z 1997, nr 11, poz. 187), wyrażono myśl, że: "status domowników" adresata pisma (art. 43 k.p.a.) mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Szerokiemu rozumieniu pojęcia domownika sprzeciwia się gwarancyjny charakter przepisów k.p.a. o doręczeniach. W tej sytuacji prawidłowość doręczenia decyzji skierowanej do skarżącej dokonane do rąk P. W. w trybie art. 43 k.p.a. budzi co najmniej uzasadnione wątpliwości. Jeżeli zatem skarżąca nie została prawidłowo poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego, to nie ciążył na niej obowiązek, o którym mowa w art. 41 k.p.a. Podkreślenia wymaga także, iż organ administracji publicznej obowiązany jest pouczyć strony oraz ich przedstawicieli i pełnomocników o treści przywołanego przepisu (Z. Janowicz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1995, s. 142). Zastosowanie sankcji z art. 41 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku unormowanego w § 1 (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1756/05, Lex nr 193350; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 września 2005 r., I OSK 43/05, Lex nr 194724; z dnia 14 września 2001 r., V SA 545/01, Lex nr 121800; z dnia 13 kwietnia 2000 r., V SA 2362/99, Lex nr 49871). W rozpoznawanej sprawie takiego pouczenia nie dokonano. Wobec tego rzeczą organu było wyjaśnienie, kiedy rzeczywiście skarżąca otrzymała decyzję z dnia [...] r., kiedy zmieniła miejsce zamieszkania, zatem czy istotnie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Zaskarżone obecnie postanowienie zapadło na podstawie wadliwych ustaleń, przeto jako uchybiające prawu procesowemu w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ostać się nie mogło. W toku ponownego postępowania organ, zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym kierunku oraz załatwienia sprawy. W szczególności przeprowadzi postępowanie dowodowe pozwalające w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy skarżącej w sposób prawidłowy zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a zwłaszcza pouczenie o treści art. 41 k.p.a., oraz czy decyzja organu I instancji została skierowana na prawidłowy jej adres, wreszcie kiedy to nastąpiło. Te ustalenia pozwolą na wydanie postanowienia formalnego bądź na merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Co mając na względzie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.