IV SA/Gl 843/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H.S. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 119 - 124 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nałożył na H.S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 300 zł oraz wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku ustalonego w decyzji z dnia [...]r., nr [...] i wskazanego w wystawionym przez ten organ tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]r., w terminie do 20 maja 2013 r. W zażaleniu złożonym do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. H.S. dał wyraz swojemu niezadowoleniu z tego rozstrzygnięcia podnosząc zarzut ustalenia zbyt krótkiego terminu do wykonania nałożonego nań obowiązku, a także zbyt surowej grzywny, w kwocie 300 zł. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uchylił w całości postanowienie stanowiące przedmiot odwołania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż w związku z nieprawidłowościami jakie stwierdzono w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 3 lipca 2012 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], mocą której nakazał H.S. - jako właścicielowi nieruchomości - doprowadzić, w terminie do 20 sierpnia 2012 r. do właściwego stanu sanitarno-higienicznego teren działki zlokalizowanej w B. przy ul. [...] vis a vis nr [...] (na której nagromadzone zostały stwarzające zagrożenie epidemiologiczne odpady, w tym resztki żywności). Decyzja ta stała się ostateczna i wykonalna. Jakkolwiek bowiem H.S. złożył od niej odwołanie, to [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł o utrzymaniu jej w mocy (o czym rozstrzygnął w decyzji z dnia [...]r., nr [...]). Przeprowadzona następnie, to jest w dniu 4 października 2012 r., przez upoważnionych przedstawicieli organu pierwszej instancji kontrola sanitarna wykazała niewykonanie obowiązku nałożonego powyższą decyzją, w związku z czym organ ten stosownym pismem z dnia 9 października 2012 r. wystosował do strony upomnienie wzywające do wykonania tego obowiązku w terminie 7 dni od jego doręczenia. Pismem z dnia 24 października 2012 r. H.S. wniósł o wydłużenie terminu do wykonania rzeczonego obowiązku do czasu zakończenia prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sprawy w przedmiocie nakazu rozbiórki szop. Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. odmówił uwzględnienia przywołanego wniosku, a następnie, to jest w dniu 4 marca 2013 r. upoważnieni pracownicy tego organu przeprowadzili ponowne oględziny wspomnianej nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że jej stan sanitarno-higieniczny uległ dalszemu pogorszeniu. W konsekwencji, w dniu 16 kwietnia 2013 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, które zakończono wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tym miejscu organ odwoławczy powołał się na zasadę obligatoryjnego podejmowania egzekucji, wyrażoną w art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym kontekście, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. - będący w niniejszej sprawie wierzycielem, a zarazem organem egzekucyjnym, wobec stwierdzenia bezczynności zobowiązanego słusznie wszczął postępowanie w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku nałożonego nań w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. Równocześnie jednak organ drugiej instancji podkreślił, że wydane w wyniku tego postępowania postanowienie należało uchylić. Po pierwsze bowiem, mając na uwadze pogarszający się stan nieruchomości uznał, że termin do wykonania przedmiotowego obowiązku wyznaczony w treści tego aktu na 20 maja 2013 r. jest zbyt krótki i niemożliwy do zrealizowania (uwzględniwszy fakt, iż termin ten był pierwotnie - to jest w decyzji z dnia [...]r., określony na 20 sierpnia 2012 r.). Po drugie zaś, z akt sprawy nie wynika, aby wymierzenie H.S. grzywny zostało poprzedzone analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego aktualnej sytuacji majątkowej, w tym wysokości dochodów zobowiązanego. Tymczasem okoliczności te mają istotne znaczenie przy określaniu wysokości przedmiotowego środka egzekucyjnego, albowiem grzywna nie ma charakteru kary lecz jest formą przymusu mającą za zadanie skłonić zobowiązanego do określonego zachowania się. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, - o częściowo nieczytelnej treści – H.S. oświadczył, iż nie zgadza się z postanowieniem organu odwoławczego. Skarżący domagał się umorzenia zarówno obowiązku, który nałożono na niego mocą stosownej decyzji administracyjnej i grzywny, którą wymierzono mu w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku, jak również innych "kar". Używając przy tym szeregu obraźliwych sformułowań poddał krytyce prawidłowość działań dotyczących należącej do niego posesji, podejmowanych przez orzekające w sprawie organy oraz inne instytucje państwowe (między innymi Straż Miejska, Policja) zarzucając im złą wolę oraz brak uwzględnienia okoliczności dotyczących planów jakie wiązał z tą działką, a mianowicie zamiaru postawienia na niej altany. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zawarł w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, jak również odniósł się do podniesionych zarzutów nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie przy tym do treści art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że postanowienie to odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu było postanowienie organów inspekcji sanitarnej w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wobec niewykonania decyzji nakładającej na skarżącego określone obowiązki. Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego podlegają egzekucji administracyjnej. Dotyczy to między innymi obowiązku usunięcia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, nakładanego na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.). W niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na H.S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ustalonego w decyzji tego organu z dnia [...]r., nr [...] (polegającego na doprowadzeniu do właściwego stanu sanitarno-higienicznego terenu należącej do niego działki położonej w B. przy ul. [...] vis a vis nr [...]) i wskazanego w wystawionym przez tenże organ tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]r. (vide: karta nr 80 akt administracyjnych). Równocześnie jest poza sporem, że wspomniana decyzja z dnia [...]r. stała się ostateczna, gdyż została utrzymana w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia [...]r. (karta nr 29 akt administracyjnych). Wysokość rzeczonej grzywny ustalono w kwocie 300 zł wzywając równocześnie skarżącego do wykonania obowiązku określonego w powyższym tytule wykonawczym, w terminie do 20 maja 2013 r. Z kolei [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił powyższe postanowienie z dnia [...]r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie to naruszało przepisy prawa procesowego, albowiem po pierwsze - wyznaczony w jego treści termin do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym był zbyt krótki i po drugie - grzywnę wymierzono bez dokonania analizy sytuacji materialnej zobowiązanego, która zdaniem organu odwoławczego ma istotne znaczenie przy ustalaniu wysokości tej należności. Trzeba zaakcentować, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny. Nie budzi też wątpliwości, że w niniejszej sprawie granice te nie zostały przez organ pierwszej instancji przekroczone. Należy jednak zaznaczyć, że organy administracji wymierzając przedmiotową grzywnę podejmują rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, a zatem obowiązane są do szczególnie starannego wskazania motywów, którymi się kierowały wyznaczając taką a nie inną jej wysokość. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05, publ. ONSAiWSA z 2006, nr 6, poz. 168, z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, publ. Lex nr 437519 oraz z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 917/10, publ. Lex nr 745375). Podzielić trzeba także stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak wyjaśnienia przesłanek jakimi się organ administracji kierował przy ustalaniu wysokości grzywny oznacza dowolność podejmowania przez niego tego typu rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 144/12 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadto organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji powinien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia obowiązany jest przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na nałożenie grzywny w takiej, a nie innej wysokości. W tym kontekście Sąd uznał, że uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji było w pełni uzasadnione. Akt ten nie zawierał w zasadzie żadnego uzasadnienia. Nie wskazano w nim jakichkolwiek motywów, którymi organ pierwszej instancji kierował się wymierzając grzywnę w wysokości 300 zł ani też, dla których termin do wykonania obowiązku określił jako 20 maja 2013 r. Postanowienie to niewątpliwie nie spełniało zatem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 K.p.a. Słusznie zatem organ odwoławczy wyeliminował wspomniane rozstrzygnięcie z obrotu prawnego w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W tym kontekście zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mogły odnieść skutku. W swojej skardze H.S. kwestionował przede wszystkim zasadność nałożenia nań obowiązku, do wykonania którego miała przymusić go grzywna. Poddał przy tym krytyce głównie działania podejmowane przez organ pierwszej instancji nie odnosząc się zasadniczo do samego zaskarżonego rozstrzygnięcia podjętego przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. Domagał się przy tym umorzenia grzywny oraz innych "kar", co może wskazywać, że oczekiwał od organu odwoławczego rozstrzygnięcia merytorycznego o umorzeniu nałożonej grzywny w kwocie 300 zł. Odnosząc się do tej argumentacji trzeba wyjaśnić, że po myśli art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 144 tego Kodeksu, organ odwoławczy orzekając w drugiej instancji: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie) albo uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (postanowienie) - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź umarza postępowanie odwoławcze. Należy więc przyznać, że w przypadku uchylenia decyzji (postanowienia) stanowiącej przedmiot odwołania (zażalenia), regułą jest równoczesne rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji co do meritum, ewentualnie umorzenie postępowania. Wyjątek od tej zasady wynika jednak z § 2 przywołanego przepisu, którego treść - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - określa wyraźnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała w niniejszej sprawie miejsce. Postanowienie pierwszoinstancyjne nie zawierało żadnego uzasadnienia, a tym samym organ odwoławczy w ogóle nie mógł zweryfikować motywów, na których zostało ono oparte. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że naruszało ono przepisy postępowania, a równocześnie zachodziła konieczność wyjaśnienia - i to nie tylko w znacznym, a wręcz w pełnym zakresie - okoliczności, które legły u podstaw wymierzenia grzywny w takiej, a nie innej wysokości oraz wyznaczenia takiego (krótkiego), a nie innego terminu do realizacji obowiązku spoczywającego na skarżącym. Wobec braku zawarcia w postanowieniu pierwszoinstancyjnym jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzić przyjdzie, że charakter oraz zakres ustaleń i wyjaśnień koniecznych do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia nie umożliwiał dokonania ich przez organ odwoławczy w trybie, o którym mowa w art. 136 K.p.a. i uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 tego Kodeksu. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.