IV SA/Gl 874/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] oraz pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] i pkt 1 poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 2 pkt 7 lit. d, art. 3, art. 22 ust. 1 pkt 5, art. 23 ust. 1 i 7, art. 27 ust. 9 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1 poz. 7 ze zm., dalej "ustawa"), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. zażądał od P.T. zwrotu kwoty [...] zł nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] znak [...] zostało przyznane P.T. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] do [...]. Podniósł, że zgodnie z zaświadczeniem Komornika Sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne przekazano stronie w okresie od [...] do [...] w łącznej kwocie [...] zł alimenty wyegzekwowane od dłużnika, w czasie pobierania przez stronę świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dalej organ poinformował, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] w punkcie 1- w sprawie ustalenia, że kwota [...] zł jest nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego wypłaconym w okresie od [...] do [...]. Następnie przywołano regulacje prawne zastosowane w sprawie oraz podano powody rozstrzygnięcia. Organ przyjął przy tym, że stroną postępowania jest zawsze osoba uprawniona, którą była P.T., reprezentowana do uzyskania pełnoletniości przez jej matkę. W zbiorczym odwołaniu od czterech decyzji P.T. domagała się ich uchylenia i umorzenia postępowania. Zdaniem strony nie było podstaw do prowadzenia sprawy, skoro Kolegium już umorzyło postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia. Powołała się również na zakaz retroakcji w związku z zastosowaniem ustawy nowelizacyjnej do świadczeń przyznanych i pobranych przed jej wejściem w życie. Winą za powstałą sytuację obciążyła organ administracyjny, komornika i dłużnika alimentacyjnego wskazując przy tym, że od [...] świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie są już pobierane. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dnia [...] wydało decyzję nr [...], którą na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach uzasadnienia Kolegium w pierwszej kolejności przywołało dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazało, że stosownie do art. 2 pkt 7 lit d ustawy za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 5 - 7 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu. Nienależnie pobrane świadczenia wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. Kolegium po analizie materiału dowodowego stwierdziło, iż organ I instancji słusznie zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dalej stwierdziło, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych organ w pierwszej kolejności ocenia czy wypłacone świadczenia można uznać za nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy, a następnie ustala osobę zobowiązaną do ich zwrotu. Nakaz zwrotu świadczenia nienależnie pobranego winien być orzeczony w decyzji innej niż rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze P.T. wniosła o uchylenie lub umorzenie zaskarżonej decyzji zasadniczo powtarzając zarzuty i wywody z odwołania. Podkreśliła, że komornik ściągał zaległe alimenty i przekazywał wyrównanie do MOPS. Przekazywanie należności przez komornika jej matce było znane organowi, który zastrzeżenia zgłosił dopiero w [...] r. po zmianie przepisów. MOPS w [...] roku poinformował matkę skarżącej o nowych przepisach, a ta natychmiast zrezygnowała z wypłacanych przez MOPS kwot. Skarżąca wskazała przy tym na dokumenty obrazujące błędne działania komornika. Zwróciła uwagę na chorobę matki i wpływ na nią przedmiotowej sprawy. Skarżąca stwierdziła nadto, że nie czuje się winna, zwłaszcza że chodzi o okres czasu, gdy była osobą małoletnią. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 145 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zwrócić trzeba uwagę na unormowanie znajdujące się w art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na względzie przedstawione regulacje prawne Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Uznał nadto, że konieczne jest rozszerzenia zakresu sądowej kontroli również na decyzje uznające wypłacone świadczenia za nienależnie pobrane, bowiem w decyzjach tych przesądzono o zasadniczych przesłankach materialnych, a decyzje w przedmiocie zwrotu świadczenia zostały potraktowane jako automatyczna konsekwencja tych wcześniejszych rozstrzygnięć. Zauważyć należy, że w analogicznym stanie faktycznym wydana została decyzja z dnia [...] nr [...] dotycząca P.T. w zakresie świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] do [...]. Decyzja ta stanowiła przedmiot kontroli sadowej w postępowaniu sygn. akt IV SA/Gl 873/14 zakończonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. Wyrażoną tam ocenę prawną i wskazania skład orzekający w pełni podziela, przyjmując je za swoje. Przede wszystkim jako nietrafne uznaje stanowisko organów odnoszące się do interpretacji art. 2 pkt 7 lit d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Co prawda słusznie uznały one, że w sprawie nie można orzekać wedle brzmienia tego przepisu ustalonego ustawą nowelizacyjną z dnia 19 sierpnia 2011 r., jednak w istocie dotychczasowa treść przepisu zinterpretowana została według nowych kryteriów. Tymczasem poprzednio przepis ten stanowił, że nienależnie pobranym jest świadczenie wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Nie było zatem w tej normie definiującej takich określeń, jakie zostały wskazane przez organy, a mianowicie, że chodzi o alimenty otrzymane od komornika niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ust. 1 ustawy, i że chodzi zarówno o alimenty zaległe jak i bieżące. Tego rodzaju sformułowania pojawiły się dopiero we wskazanej nowelizacji. Natomiast w orzecznictwie wypracowano zasadnicze kierunki wykładni pojęć zawartych w tych przepisach w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 sierpnia 2011r. Przyjęto m. in., że w ramach art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy oprócz świadczeń z funduszu osoba uprawniona otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1073/10, dostępny w Internecie). Uznano też, że warunek jednoczesności świadczeń wymaga, by występowała tożsamość okresu, za który świadczenie to wypłacono (wyrok tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 345/10, zbiór LEX nr 758362). Pod tym kątem organy administracyjne sprawy nie wyjaśniły. Jeszcze istotniejsze dla jej wyniku jest jednak rozróżnienie między pojęciem "nienależnego świadczenia", a pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreśla się, że przy tym drugim chodzi o świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W tym ujęciu obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10 i wymienione nim inne wyroki, zbiór LEX nr 754434). Z tym aspektem wiążą się okoliczności wynikające z materiału omawianej sprawy. Mianowicie poza sporem pozostawało, że skarżąca nie otrzymała alimentów bezpośrednio od dłużnika, lecz określone sumy przekazał jej komornik w następstwie prowadzonej egzekucji. Jego wadliwe działania nie mogą prowadzić do przyjęcia złej woli po stronie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1073/10, dostępny w Internecie, wyrok tut. Sądu z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 831/12). Tym samym w zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzjach termin "nienależnie pobrane świadczenie" nie został oceniony przy uwzględnieniu właściwych kryteriów. W niniejszej sprawie nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że w każdym przypadku pobrania nienależnego świadczenia zobowiązana do zwrotu jest osoba uprawniona. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązek zwrotu odnosi się do osoby, która pobrała nienależne świadczenie. W przypadku gdy osoba uprawniona jest małoletnia świadczenia pobierane są zazwyczaj przez jej przedstawiciela ustawowego, na którego można nałożyć obowiązek zwrotu (por. wyrok tut. Sądu z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1214/11). W ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia organ ustala osobę, która pobiera to świadczenie. Nie zmienia tej sytuacji okoliczność uzyskania przez skarżącego pełnoletniości, jeżeli z wnioskiem o przyznanie świadczenia występował jej przedstawiciel ustawowy, który następnie pobierał te świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 21/09, zbiór LEX nr 595312, wydany na gruncie zbliżonej regulacji art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej- Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.). W niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia odmiennego poglądu, tym bardziej że skarżący po uzyskaniu pełnoletniości nie pobierał już świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc nie ma możliwości potrącenia kwot ewentualnie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami z bieżąco wypłacanych świadczeń (art. 23 ust. 5 ustawy). Według koncepcji organów skarżąca musiałby zwracać świadczenia z własnego majątku, co nie daje się pogodzić zarówno z treścią przepisów omawianej ustawy jak i celem tej regulacji oraz ogólnymi zasadami prawa i wartościami konstytucyjnymi. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nakłada szereg obowiązków na osobę, która składa wniosek o przyznanie świadczenia. Osobą taką może być osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy. Jeżeli wniosek składa przedstawiciel ustawowy to on jest zobowiązany do należnego udokumentowania wniosku, a nawet składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 15 ust. 7 ustawy). Na nim też ciąży obowiązek powiadomienia o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia. Zwrócić należy uwagę na zapis art. 19 ust. 2 ustawy mówiący o obowiązkach osób otrzymujących świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jest oczywiste, że pojęcie "osoby otrzymującej" jest bliższe pojęciu "osoby pobierającej" niż "osoby uprawnionej". Nie ulega wątpliwości, że obowiązek określony w art. 19 ust. 2 nie może być kierowany do uprawnionej osoby małoletniej lecz do jego przedstawiciela ustawowego. Systemowa analiza wskazuje więc, że osoba pobierająca nienależnie świadczenie w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy jest to osoba, której organ faktycznie przekazał to świadczenie, jako adresatowi decyzji, a więc przedstawiciel ustawowy w przypadku gdy osoba uprawniona jest małoletnia. Powyższe potwierdza sama definicja nienależnie pobranego świadczenia (art. 2 pkt 7 ustawy), która obejmuje przypadek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Nie można tej hipotezy przepisu odnosić do osoby małoletniej, która do trzynastego roku życia w ogóle nie posiada zdolności do czynności prawnych (art. 12 kodeksu cywilnego). Skoro zaś dotyczy ona przedstawiciela ustawowego to nie ma uzasadnionych racji, by po uzyskaniu pełnoletniości odpowiadał on swoim majątkiem za działania swojego byłego przedstawiciela ustawowego. Przemawia przeciwko takiej możliwości także charakter omawianych świadczeń, które zastępują alimenty, a więc służą bieżącemu utrzymaniu, a nie powiększaniu majątku osoby uprawnionej. W tych warunkach przerzucanie na nią odpowiedzialności za inną osobę kłóciłoby się z poczuciem sprawiedliwości, której zasady składają się na pojęcie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skuteczne wyegzekwowanie od tej osoby omawianych należności odbyłoby się także z naruszeniem konstytucyjnej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Mając powyższe względy na uwadze należało stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wyjaśnia się na wstępie zastosowanie art. 135 p.p.s.a. dopuszcza się w przypadkach, gdy zaskarżona decyzja jest konsekwencją innej decyzji, w stosunku do której ma charakter wykonawczy (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2001 r. sygn. akt V SA 2702/00). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, bowiem Kolegium wskazało na zależność obecnego rozstrzygnięcia od wyników poprzedniego postępowania administracyjnego. Odwołało się całkowicie do niezaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń tym samym nie dokonując własnej oceny przesłanek pobrania nienależnego świadczenia. Tożsamość sprawy w rozumieniu art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w ramach obydwu postępowań wyraża się w okoliczności dotyczącej nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 470/10, dostępny w Internecie, w którym na tle poprzedniego stanu prawnego opowiedziano się za stosowaniem art. 135 p.p.s.a. w sprawie zwrotu zaliczki alimentacyjnej w odniesieniu do wcześniejszej decyzji uchylającej decyzję przyznaniu tego świadczenia). Tym bardziej skorzystanie z tej regulacji jest właściwe w niniejszej sprawie, skoro prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w stosunku do skarżącego było bezpodstawne, a zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podlegać będzie umorzeniu w zakresie wyznaczonym sentencją wyroku. Wobec powyższych okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.