IV SA/Gl 877/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. nr [...] oraz pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] i pkt 1 poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych, w okresie od [...] do [...], świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej: P.T. (ur. [...]). Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodku Pomocy Społecznej w T., zażądano od P.T. zwrotu kwoty [...]zł. nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego i odsetek w kwocie [...]zł. (łączna kwota [...]zł.). Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowił na art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a.") w związku z art. 2 pkt 7 lit. d), art. 3, art. 22 ust. 1 pkt 5, art. 23 ust. 1 i 7, art. 28 ust. 1, art. 27 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 1 poz. 7 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa"). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że na rzecz osoby uprawnionej P.T., decyzją z dnia [...] znak [...], zostało przyznane prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w okresie od [...] do [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Komornika Sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne, przekazano stronie alimenty wyegzekwowane od dłużnika w okresie od [...] do [...] w łącznej kwocie [...]zł., tj. w czasie pobierania przez stronę świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], nr [...], zwłaszcza w jej punkcie 1 - w sprawie ustalenia, że kwota [...]zł. jest nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego wypłaconym w okresie od [...] do [...]. Następnie przywołano regulacje prawne zastosowane w sprawie oraz podano, że stroną postępowania jest zawsze osoba uprawniona, którą był P.T., reprezentowany do uzyskania pełnoletniości przez matkę – E.T. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie P.T. uznając, iż nie rozumie dlaczego MOPS w T. pomimo czterech decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] ponownie wydaje decyzję dotycząca żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, skoro uchylono pkt 2 decyzji organu I instancji, dotyczący żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych i umorzono postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Z tego powodu nie było już podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Powołał się na zakaz retroakcji w związku z zastosowaniem ustawy nowelizacyjnej do świadczeń przyznanych i pobranych przed jej wejściem w życie. Winą za powstałą sytuację obciążył organ administracyjny, komornika i dłużnika alimentacyjnego wskazując przy tym, że od dnia [...] świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie są już pobierane. W zbiorczym odwołaniu decyzji domagał się ich uchylenia i umorzenia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazało, że stosownie do art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 5 - 7 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu. Nienależnie pobrane świadczenia wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. Po analizie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż organ I instancji słusznie zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, bowiem zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, organ w pierwszej kolejności ocenia czy wypłacone świadczenia można uznać za nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy, a następnie ustala osobę zobowiązaną do ich zwrotu. Natomiast nakaz zwrotu świadczenia nienależnie pobranego winien być orzeczony w decyzji innej niż rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero bowiem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń otwiera możliwość orzekania o obowiązku ich zwrotu. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze P.T. domagał się uchylenia lub umorzenia wszystkich wydanych w jego sprawie decyzji powtarzając zarzuty i wywody zawarte w treści odwołania. Podkreślił, że komornik ściągał zaległe alimenty i przekazywał wyrównanie do MOPS. Przekazywanie matce przez komornika należności było znane organowi, który zastrzeżenia zgłosił dopiero w roku [...], po zmianie przepisów, wówczas matka skarżącego natychmiast zrezygnowała z wypłacanych przez MOPS kwot. Skarżący powołał się na dokumenty obrazujące błędne działania komornika oraz chorobę matki, która miała wpływ na przedmiotową sprawę. Stwierdził nadto, że nie czuje się winny, zwłaszcza że chodzi o okres świadczeń wypłacanych, gdy był osobą małoletnią. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zwrócić trzeba uwagę na unormowanie znajdujące się w art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na względzie przedstawione powyżej regulacje prawne Sąd uznał, że konieczne jest rozszerzenia zakresu sądowej kontroli również na decyzje uznające wypłacone na rzecz osoby uprawnionej świadczenia za nienależnie pobrane, bowiem w decyzjach tych przesądzono o zasadniczych przesłankach materialnych, a same decyzje w przedmiocie zwrotu świadczenia zostały potraktowane jako automatyczna konsekwencja tych wcześniejszych rozstrzygnięć. Zauważyć należy, że w tożsamym stanie faktycznym wydana została decyzja z dnia [...], nr [...], dotycząca skarżącego w zakresie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych na jego rzecz za okres od [...] do [...]. Decyzja ta stanowiła przedmiot kontroli sądowej w postępowaniu o sygn. akt IV SA/Gl 879/14 zakończonym wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 maja 2015 r. Wyrażoną tam ocenę prawną i wskazania w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Jako nietrafne uznaje stanowisko organów odnoszące się do interpretacji art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy. Co prawda organy słusznie uznały, że w sprawie nie można orzekać wedle brzmienia tego przepisu ustalonego ustawą nowelizacyjną z dnia 19 sierpnia 2011 r., jednak w istocie dotychczasowa treść przepisu zinterpretowana została według nowych kryteriów. Tymczasem poprzednio przepis ten stanowił, że nienależnie pobranym jest świadczenie wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Nie było zatem w tej normie definiującej takich określeń, jakie zostały wskazane przez organy a mianowicie, że chodzi o alimenty otrzymane od komornika niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ust. 1 ustawy oraz, że chodzi zarówno o alimenty zaległe jak i bieżące. Tego rodzaju sformułowania pojawiły się dopiero we wskazanej nowelizacji. W tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano zasadnicze kierunki wykładni pojęć zawartych w tych przepisach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 sierpnia 2011 r. Przyjęto m. in., że w ramach art. 2 pkt 7 lit. d) ustawy, o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy oprócz świadczeń z funduszu osoba uprawniona otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1073/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Uznano też, że warunek jednoczesności świadczeń wymaga, by występowała tożsamość okresu, za który świadczenie to wypłacono (por. wyrok tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 345/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Pod tym kątem organy administracyjne sprawy nie wyjaśniły. Dodatkowo, koniecznym jest rozróżnienie między pojęciem "nienależnego świadczenia" a pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przy tym drugim chodzi o świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W tym ujęciu obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10 i wymienione nim inne wyroki, dostępne również w internetowej bazie orzeczeń NSA). Z tym aspektem wiążą się okoliczności wynikające z materiału omawianej sprawy. Mianowicie poza sporem pozostawało, że skarżący nie otrzymała alimentów bezpośrednio od dłużnika, lecz określone sumy przekazał jego matce komornik w następstwie prowadzonej egzekucji. Jego wadliwe działania nie mogą prowadzić do przyjęcia złej woli po stronie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1073/10 oraz wyrok tut. Sądu z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 831/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Tym samym w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzających ją decyzjach organu pierwszej instancji termin "nienależnie pobrane świadczenie" nie został oceniony przy uwzględnieniu właściwych kryteriów. W niniejszej sprawie nie można również zgodzić się ze stanowiskiem, że w każdym przypadku pobrania nienależnego świadczenia zobowiązana do zwrotu jest osoba uprawniona. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy obowiązek zwrotu odnosi się do osoby, która pobrała nienależne świadczenie. W przypadku gdy osoba uprawniona jest małoletnia, to świadczenia pobierane są zazwyczaj przez jej przedstawiciela ustawowego, na którego można nałożyć obowiązek zwrotu (por. wyrok tut. Sądu z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1214/11, dostępny również w internetowej bazie orzeczeń NSA). W ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia organ ustala osobę, która pobiera to świadczenie. Nie zmienia tej sytuacji okoliczność uzyskania przez skarżącego pełnoletniości, jeżeli z wnioskiem o przyznanie świadczenia występował jego przedstawiciel ustawowy, który następnie pobierał te świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 21/09, wydany na gruncie zbliżonej regulacji art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej- Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm., dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia odmiennego poglądu, tym bardziej że skarżący po uzyskaniu pełnoletniości nie pobierał już świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc nie ma możliwości potrącenia kwot ewentualnie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami z bieżąco wypłacanych świadczeń (art. 23 ust. 5 ustawy). Według koncepcji organów skarżący musiałby zwracać świadczenia z własnego majątku, co nie daje się pogodzić zarówno z treścią przepisów omawianej ustawy jak i celem tej regulacji oraz ogólnymi zasadami prawa i wartościami konstytucyjnymi. Ustawa omawiana w niniejszej sprawie nakłada szereg obowiązków na osobę, która składa wniosek o przyznanie świadczenia. Osobą taką może być osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy. Jeżeli wniosek składa przedstawiciel ustawowy to on jest zobowiązany do należnego udokumentowania wniosku, a nawet składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 15 ust. 7 ustawy). Na nim też ciąży obowiązek powiadomienia o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia. Zwrócić należy uwagę na zapis art. 19 ust. 2 ustawy mówiący o obowiązkach osób otrzymujących świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jest oczywiste, że pojęcie "osoby otrzymującej" jest bliższe pojęciu "osoby pobierającej" niż "osoby uprawnionej". Nie ulega wątpliwości, że obowiązek określony w art. 19 ust. 2 nie może być kierowany do uprawnionej osoby małoletniej lecz do jego przedstawiciela ustawowego. Systemowa analiza wskazuje więc, że osoba pobierająca nienależnie świadczenie w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy jest to osoba, której organ faktycznie przekazał to świadczenie, jako adresatowi decyzji, a więc przedstawiciel ustawowy w przypadku gdy osoba uprawniona jest małoletnia. Powyższe potwierdza sama definicja nienależnie pobranego świadczenia (art. 2 pkt 7 ustawy), która obejmuje przypadek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Nie można tej hipotezy przepisu odnosić do osoby małoletniej, która do trzynastego roku życia w ogóle nie posiada zdolności do czynności prawnych (art. 12 Kodeksu cywilnego). Skoro, zaś dotyczy ona przedstawiciela ustawowego, to nie ma uzasadnionych racji, by po uzyskaniu pełnoletniości taka osoba odpowiadała swoim majątkiem za działania swojego już byłego przedstawiciela ustawowego. Przemawia przeciwko takiej możliwości także charakter omawianych świadczeń, które zastępują alimenty, a więc służą bieżącemu utrzymaniu, a nie powiększaniu majątku osoby uprawnionej. W tych warunkach przerzucanie na nią odpowiedzialności za inną osobę kłóciłoby się z poczuciem sprawiedliwości, której zasady składają się na pojęcie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skuteczne wyegzekwowanie od tej osoby omawianych należności odbyłoby się także z naruszeniem konstytucyjnej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji RP). Mając powyższe względy na uwadze należało stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przyjdzie, że zastosowanie art. 135 p.p.s.a. dopuszcza się w przypadkach, gdy zaskarżona decyzja jest konsekwencją innej decyzji, w stosunku do której ma charakter wykonawczy (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2001 r. o sygn. akt V SA 2702/00, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ odwoławczy wskazał na zależność obecnego rozstrzygnięcia od wyników poprzedniego postępowania administracyjnego poprzez odwołanie się do niezaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, tym samym nie dokonując własnej oceny przesłanek pobrania nienależnego świadczenia. Tożsamość sprawy w rozumieniu art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w ramach obydwu postępowań wyraża się w okoliczności dotyczącej nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 470/10, w którym na tle poprzedniego stanu prawnego opowiedziano się za stosowaniem art. 135 p.p.s.a. w sprawie zwrotu zaliczki alimentacyjnej w odniesieniu do wcześniejszej decyzji uchylającej decyzję przyznaniu tego świadczenia, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Tym bardziej skorzystanie z tej regulacji jest właściwe w niniejszej sprawie, skoro prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w stosunku do skarżącego było bezpodstawne, a zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podlegać będzie umorzeniu w zakresie wyznaczonym sentencją wyroku. Wobec powyższych okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.