IV SA/Gl 880/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia wójta gminy postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. Rada Gminy W. w dniu [...] przywołując w podstawie prawnej m.in. art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia Wójta Gminy W. Skargą z dnia 03 września 2012 r. Wojewoda[...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej uchwały, jako niezgodnej z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż badając legalność kwestionowanej uchwały stwierdził naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten z jednej strony reguluje obowiązki przewodniczącego rady gminy, a z drugiej – sposób ustalania zastępstwa do wykonywania czynności przewodniczącego rady gminy. Zgodnie z tym przepisem zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Nadto przepis ten upoważnia przewodniczącego do umocowania wiceprzewodniczącego do wykonywania funkcji przewodniczącego- tj. fakultatywnie – gdy przewodniczący udzieli mu pełnomocnictwa do wykonywania zadań przewodniczącego oraz obligatoryjnie – w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Tylko w przypadku zaistnienia którejś z określonych sytuacji wiceprzewodniczący rady mógłby zwołać i prowadzić sesję rady w zastępstwie jej przewodniczącego. Stąd też w opinii organu nadzoru obrady sesji Rady W., która miała miejsce w dniu [...] były prowadzone przez nieuprawnioną osobę. Organ nadzoru wezwał Wójta Gminy do przedłożenia stosownych dokumentów dla dokonania prawidłowej oceny kwestionowanej uchwały i na ich podstawie stwierdził, że posiedzenie rady było zwołane i prowadzone przez wiceprzewodniczących. Z kolei przewodnicząca Rady postanowieniem Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] została zobowiązana do powstrzymywania się od działalności społecznej w charakterze przewodniczącego Rady Gminy W. W ocenie organu nadzoru po tej dacie przewodnicząca nie mogła wyznaczyć osoby wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań przewodniczącego rady gminy, czyli sesję powinien prowadzić wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Na tej podstawie organ nadzoru stwierdził, iż sesja Rady Gminy W. w dniu [...] została zwołana i prowadzona przez osoby, które nie zostały w sposób prawidłowy upoważnione do dokonywania przyszłych czynności, co w konsekwencji prowadzi do uznania sesji za nielegalną, a to oznacza, że żadna uchwała nie została na tej sesji podjęta w sposób prawem przewidziany. Organ nadzoru wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 06 listopada 2007 roku (sygn. akt III SA/Kr 784/07, LEX 340471), gdzie stwierdzono, że "uchwała rady gminy podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona jest nieważna". Zdaniem Wojewody z istoty orzeczonego przez Sąd Rejonowy w Ż. środka zapobiegawczego wynika obowiązek skierowany do Przewodniczącej Rady Gminy W. powstrzymania się od podejmowania wszelkich czynności, do wykonywania których dotychczas była uprawniona. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący rady organizuje pracę rady i prowadzi jej obrady. Jego zdaniem - przepis ten określa podstawowe zadania i kompetencje przewodniczącego rady, sprowadzając je niewątpliwie do czynności o charakterze materialno-technicznym. Ponadto przewodniczący rady może do wykonywania powyższych czynności upoważnić wiceprzewodniczących. Wydanie przez Sąd postanowienia o omawianej treści – opinii organu nadzoru - miało ten skutek, że do czasu jego uchylenia lub zmiany Z. B. nie mogła podejmować żadnych czynności przypisanych do kompetencji przewodniczącego rady gminy, co oznacza, że nie mogła: 1. organizować prac rady, 2. prowadzić obrad rady, 3. upoważniać wiceprzewodniczących do wykonywania powyższych czynności. Reasumując wskazano, iż skoro Przewodnicząca Rady Gminy W. nie podporządkowała się orzeczonemu środkowi zapobiegawczemu i upoważniła Wiceprzewodniczącego Rady do zwołania i prowadzenia sesji w dniu [...] r. to należało uznać, że skarżona uchwała podjęta sesji zwołanej i prowadzonej w sposób sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skoro uchwała została przedłożona organowi nadzoru w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to miał on możliwość w ciągu 30 dni od daty doręczania uchwały wydać stosowne rozstrzygnięcie nadzorcze, a odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za całkowicie bezpodstawne. Podał, że przepisy prawa karnego o środkach zapobiegawczych nie wywierają bezpośredniego skutku na gruncie prawa administracyjnego i samorządowego, z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] nie wynika niemożność podejmowania przez przewodniczącą Rady Gminy W. jakichkolwiek działań, stąd też sesja była zwołana i prowadzona przez osobę uprawnioną wymienioną w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dodał, że w uchwale nie zachodzą także naruszenia prawa materialnego. Rozwijając swoje stanowisko podał, że nakaz powstrzymywania się od społecznej działalności przez Przewodniczącą Rady Gminy nie oznacza automatycznie, że nie może ona podejmować żadnych czynności. Zresztą jak stwierdził Sąd Okręgowy w B. uchylający powyższy nakaz Sądu Rejonowego w Z., piastowanie stanowiska Przewodniczącego Rady Gminy w W. nie jest działalnością społeczną a samorządową. Dlatego też podjęcie przez przewodniczą czynności w postaci wyznaczenie wiceprzewodniczących do zwołania i prowadzenia sesji rady były jak najbardziej skuteczne. Dodał przy tym, że orzeczenie w sprawie karnej podobnego nakazu nie odnosi żadnego skutku na gruncie prawa samorządowego i nawet fakt nie dostosowania się do takiego nakazu nie wpływa na ważność podjętych czynności mających znaczenie prawne. W tych warunkach obrady XI Sesji Rady Gminy W. w dniu [...] wbrew twierdzeniom skarżącego, były zwołane i prowadzone przez uprawnione osoby, tj. wiceprzewodniczących o których mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet, gdyby przyjąć, że od dnia 21 grudnia 2011 r. Przewodnicząca Rady nie mogła skuteczne wyznaczyć wiceprzewodniczących do wykonywania swoich działań, to ten fakt nie ma żadnego wpływu na ważność sesji Rady Gminy W. Co do powoływanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 06 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 784/07 wskazano, iż dotyczył on zupełnie innej sytuacji, a to sprawy kiedy sesje rady prowadziła osoba w ogóle nieuprawniona – radny. Wójt Gminy stwierdził, że w myśl art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie prac rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a gdy nie został on wyznaczony to zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ustawodawca wprowadza więc kolejność w jakiej wiceprzewodniczący powinni prowadzić sesję (kolejność według kryterium wieku). Jednak w żaden sposób nie można na tej podstawie twierdzić, że niezachowanie tej kolejności powoduje nieważność podjętej na tej sesji uchwały. Wykładnia dokonana przez skarżącego jest, zdaniem Wójta, nieuprawniona, tym bardziej, że żaden z członków Rady nie kwestionował jej ważności. W ocenie Wójta okoliczność prowadzenia obrad rady przez zastępcę przewodniczącego niezgodnie z wynikającą kolejnością nie wpływa na ważność obrad i podjętych uchwał, a wykładnia przedmiotowego przepisu dokonana przez organ nadzoru prowadzi do wniosku, że kiedy przewodniczący rady gminy nie będzie mógł lub chciał wykonywać swoich obowiązków w sytuacji, w której nie wyznaczy wiceprzewodniczącego, a najstarszy wiekiem wiceprzewodniczący z różnych przyczyn nie będzie mógł lub chciał wykonać zadań przewodniczącego, to organ jakim jest rada gminy nie będzie mógł w ogóle działać. Na zakończenie organ gminy wskazał, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, obowiązkiem organu jest wykazanie, że treść lub tryb podjęcia uchwały rzeczywiście istotnie naruszają prawo, a ewentualne naruszenie miało wpływ na treść podjętej uchwały. Dlatego zwołanie i prowadzenie obrad przez wiceprzewodniczącego rady nawet w przypadku braku skutecznego wyznaczenia przez przewodniczącego, bez zachowania kolejności dotyczącej wieku nie może stanowić i nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Następnie w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2013 r. Wojewoda oświadczył, że cofa skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do postanowień art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) sąd administracyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnie skargę. Zgodnie z treścią art. 60 cytowanej ustawy skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi jest wiążące dla sądu, chyba że sąd uzna cofnięcie za niedopuszczalne, z powodu tego, że zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. cofnęła wniesioną skargę. W ramach czynności sprawdzających Sąd nie stwierdził by cofnięcie skargi zmierzało do obejścia prawa i nie spowodowałoby utrzymanie w mocy orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. W tym stanie faktycznym i prawnym wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania przewidziane przytoczonym powyżej przepisem.