IV SA/Gl 885/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2225 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., uchylił z dniem [...]r. punkt 3 i 4 decyzji własnej z dnia [...]r. Nr [...]dotyczący przyznania K. S. na dzieci K. i M. S. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że K. S. nie spełnia wymogów do otrzymania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, albowiem nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż swoje trzecie dziecko wychowuje z jego matką B. G. Powyższe organ stwierdził na podstawie wniosku B. G. z dnia [...] r. o przyznanie zasiłku rodzinnego na dziecko M. S., która w składzie rodziny wymieniła K. S. jako ojca M. S. oraz jego dzieci M. i K. S. Od tej decyzji K. S. wniósł odwołanie zarzucając organowi błędną interpretację przepisów dotyczących samotnego wychowywania dziecka. Wskazał, że dwójkę swoich dzieci, tj. K. i M. wychowuje sam jako ich jedyny prawny opiekun i rodzic, ponieważ ich matka zmarła. Natomiast B. G. jest dla tych dzieci osobą obcą bez żadnych praw i obowiązków w stosunku do nich. Jego zdaniem fakt, że z B. G. wspólnie wychowuje ich dziecko M. S. nie powoduje, że B. G. tworzy rodzinę z jego dwójką pozostałych dzieci, na które ubiega się o dodatek. Ponadto akcentował, że jego sytuacja dochodowa nie uległa polepszeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ przedstawił stan faktyczny sprawy. W tym zakresie wskazał, że [...]r. K. S. złożył wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci K. i M. S. We wniosku podał, że wraz z dziećmi stanowi rodzinę. Ponadto do wniosku dołączył m.in. odpisy skrócone aktów urodzenia dzieci oraz odpis skrócony aktu zgonu ich matki. Na tej podstawie wnioskowane świadczenia zostały przyznane. Dalej organ podał, że K. S. jest ojcem M. S. urodzonej w dniu [...]r. Matka tego dziecka B. G. w dniu [...] r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego, w którym, w składzie rodziny, wykazała również K. S. oraz jego dzieci M. i K. Na tej podstawie organ I instancji pismem z dnia [...]r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji, którą przyznano K. S. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 11a ust. 1, art. 13 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl których dodatek rodzinny z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje osobie samotnie wychowującej dziecko, która jest panną, kawalerem, wdową, wdowcem, osobą pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobą rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W konsekwencji mając na względzie stan faktyczny i prawny uznał zasadność stanowiska organu I instancji, że K. S. wspólnie wychowując swoje trzecie dziecko M. S. z jego rodzicem, nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a cyt. ustawy. Ponadto organ wskazał, że przez zmianę w strukturze rodziny zaistniała okoliczność powodująca ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń. Zatem zgodnie z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych istniała podstawa do uchylenia decyzji z dnia [...]r. w części dotyczącej przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Od powyższej decyzji K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podtrzymując zarzuty oraz argumentację zawarte w odwołaniu domagał się uchylenia decyzji organu I instancji oraz przywrócenia mu dodatku z tytułu samotnego wychowywania K. i M. S., od daty jego wstrzymania. Decyzje obu organów uznał za bezzasadne, wydane w oparciu o błędną interpretację przepisów prawa. Ponadto podniósł, iż analogiczną sytuację do zaistniałej w jego sprawie rozwiązano w przypadku zaliczek alimentacyjnych, gdzie za bezpodstawne uznano decyzje o odebraniu zaliczek matkom, które wstępowały w nowe związki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zajęte w tej sprawie. Ponadto wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w jakim m.in. pomija prawo do zaliczki alimentacyjnej osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, jest niezgodny z Konstytucją. Jednakże, jak zaznaczono, Trybunał nie orzekł co do zgodności z Konstytucją art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego, zdaniem Kolegium, nadal dla potrzeb świadczeń rodzinnych obowiązuje legalna definicja samotnego wychowywania dziecka zawarta w powołanym wyżej art. 3 pkt 17a. Oznacza to, że strona tworząc tzw. zrekonstruowaną rodzinę przestała samotnie wychowywać dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując w zakreślonych wyżej ramach kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło na podstawie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w myśl którego organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Organy doszły do przekonania, że w sprawie nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych uznały bowiem, że strona skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, a tylko takiej przysługuje prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, o którym mowa w art. 11a tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że wskazany dodatek przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. W art. 3 pkt 17a została natomiast zawarta definicja osoby samotnie wychowującej dziecko. Przepis ten stanowi, że osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Jak wynika z ustaleń organów strona jest ojcem dwójki dzieci K. i M. S., których matka nie żyje. Natomiast swoje trzecie dziecko M. S. ur. [...] r. wychowuje z jego matką. Zatem okoliczność, że skarżący wychowuje wspólnie to dziecko z jego rodzicem, w ocenie organów, przesądziło o tym, że K. i M. są wychowywani w warunkach określonych w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji zadecydowało o utracie uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Sąd takiego stanowiska organów nie podziela. Przede wszystkim dokonując wykładni wskazanego przepisu nie można pominąć faktu, iż w kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 18/06, a opublikowanym w Dzienniku Ustaw z dnia 7 lipca 2008 roku, nr 119, pod poz. 770. Trybunał orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm. - dalej jako ustawa o zaliczce alimentacyjnej, w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi, iż małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 32 ust. 1 wynika natomiast, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie natomiast z art. 71 ust. 1 Konstytucji: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Przytoczony wyrok wprawdzie odnosi się wprost do spraw uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej jednakże Sąd miał go również na uwadze, gdyż sentencja wyroku i argumentacja zawarta w jego uzasadnieniu – z uwagi na objęcie nim zarówno art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 3 pkt. 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje w pełni przydatna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozważany w wyroku art. 2 ust. 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej ma bowiem charakter wyłącznie blankietowy, a przez odesłanie do art. 3 pkt 17, a następnie art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na istotność definicji osoby samotnie wychowującej dziecko. Zakwestionowana tym wyrokiem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej (art. 18 tej ustawy), na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinna być, zdaniem Sądu, odmiennie zinterpretowana. Odesłanie jest zabiegiem o charakterze technicznym i nie wpływa na treść przepisów prawa, które są nim objęte. Oznacza to, że przepis, do którego ustawodawca odsyła, winien być interpretowany analogicznie na gruncie ustawy macierzystej, jak i na gruncie ustawy, w której takie odesłanie występuje. Nawet inne cele, jakie mają poszczególne akty prawne nie dają bowiem podstaw do rozbieżnej interpretacji tego samego przepisu tym bardziej, gdy chodzi o przepis będący definicją ustawową określonego pojęcia prawnego, wykorzystywanego przez oba akty normatywne. Nie można zatem uznać za trafny pogląd sprowadzający się do tego, że pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Przyjdzie jednocześnie wskazać, że definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych użyta została w normach prawnych ustalających przesłanki uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i zaliczki alimentacyjnej, które w założeniu mają w istocie stanowić pomoc dla tych samych osób, tj. osób samotnie wychowujących dzieci. W kwestii definicji osoby samotnie wychowującej dziecko z punktu widzenia "wychowywania" czy "niewychowywania" wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem Trybunał stwierdził, że nie wiadomo, o jakie dziecko w tej definicji chodzi: czy o dziecko będące osobą uprawnioną do zaliczki, czy o inne dzieci pochodzące od tych samych rodziców albo od rodzica, który wychowuje osobę uprawnioną do zaliczki i jej nowego partnera życiowego. Zdaniem Trybunału nie wydaje się, aby były powody uzależniania przyznania zaliczki alimentacyjnej (można w tym miejscu stwierdzić, że także innego świadczenia) od tego, czy osoba uprawniona ma zwykłe (pochodzące od tych samych rodziców) lub przyrodnie rodzeństwo (pochodzące od tego z rodziców, które je wychowuje, oraz od jednej osoby obcej np. konkubenta lub nowego małżonka) i czy jest ono wychowywane razem z nim w pełnej lub rekonstruowanej rodzinie. Wskazał, że takie rozumienie wskazanego fragmentu art. 3 pkt 17 i art. 3 pkt 17a cyt. ustawy budzi takie same wątpliwości konstytucyjne jak przesłanka stanu cywilnego. Nie tylko nie pozostaje w żadnym związku z celami zaliczki alimentacyjnej, ale jeszcze w większym stopniu niż przesłanka stanu cywilnego prowadzi do naruszenia zasady ochrony rodziny i rodzicielstwa. Trybunał przypomniał, że już w wyroku w sprawie o sygn. K 16/04 zwrócił uwagę na niejasność sformułowania "jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka" w pierwotnym art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że w skrajnej interpretacji tego przepisu można byłoby przyjąć, że to drugie kryterium właściwie nie wnosi niczego nowego w porównaniu z tym, co zostało określone przez pierwsze kryterium (stanu cywilnego). Podkreślił także niespójność tego elementu definicji osoby samotnie wychowującej dziecko z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz niekonstytucyjność jego wykorzystania do określenia kręgu osób uprawnionych do dodatku do zasiłku rodzinnego. Dalej Trybunał stwierdził, że mimo tak poważnych zastrzeżeń, kryterium to zostało utrzymane w znowelizowanym art. 3 pkt 17 (uchwalonym przed wydaniem przez TK wyroku w sprawie o sygn. K 16/04) a w bardziej zbliżonej formie, różniącej się właściwie jedynie odmienną stylizacją, jak również w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w założeniu miał realizować orzeczenie w sprawie o sygn K 16/04. Jednakże, jak podkreślił Trybunał, realizacja tego wyroku polegająca na wprowadzeniu do ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisu odmiennie brzmiącego, ale implikującego analogiczne normy prawne, jak jego niekonstytucyjna wersja pierwotna, była jedynie pozorna. Fakt wykorzystania niekonstytucyjnych w swej istocie regulacji do określenia kręgu podmiotowego nowego świadczenia – zaliczki alimentacyjnej - spowodował powielenie już istniejących wobec tego przepisu zastrzeżeń. Przyjdzie również zauważyć, że także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że definicje osoby samotnie wychowującej dziecko zawarte w obu przepisach art. 3 pkt 17 i art. 3 pkt 17a są pozornie różne. Obie bowiem wymagają spełnienia dwóch przesłanek aby można było mówić o osobie w nich definiowanej: po pierwsze osoba musi posiadać status w przepisach tych wymieniony, a nie taki, który z założenia przypisuje się osobie rozumianej jako samotna, po drugie osoba taka musi sama wychowywać dziecko, czy dzieci, tj. bez udziału drugiego rodzica tego dziecka (dzieci). O ile pierwsza przesłanka jest oczywista bowiem wskazuje na stan prawny, a nie stan faktyczny czy okoliczność wspólnego gospodarowania, to druga pozornie budzi wątpliwości. W pierwszym przypadku definicja została bowiem oparta na przesłance negatywnej "wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matka dziecka", w drugim przypadku na przesłance pozytywnej "chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". W obydwu przypadkach, jak stwierdzono, celem ustawodawcy było jednakże sprecyzowanie, że chodzi o osobę, która wychowuje dziecko bez pomocy drugiego z rodziców tego dziecka, niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. W ocenie NSA nie sposób stwierdzić, że ustawodawca dokonał jakiegokolwiek zróżnicowania tych pojęć na gruncie wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzając odmienne przesłanki ich rozumienia (wyroki NSA z dnia: 27 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1494/06 opubl. Lex nr 3448769; 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1292/06 opubl. Lex nr 357455). W tym stanie rzeczy mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., powołane wyżej przepisy Konstytucji oraz treść art. 72 Konstytucji, który gwarantuje szczególną ochronę praw dzieci, w szczególności pozbawionych opieki rodzicielskiej, Sąd uznał, że osobą samotnie wychowującą dziecko jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez drugiego rodzica tego dziecka. Przyjdzie jednocześnie wskazać, że przedstawione stanowisko Sądu znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 349/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 571/08; WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 526/08; niepubl.). Tym samym Sąd uznał, iż organy obu instancji pozbawiając skarżącego prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na tej podstawie, że wychowuje on wspólnie swoje trzecie dziecko z jego matką, która nie jest jednocześnie rodzicem dzieci, na które ubiega się o przedmiotowy dodatek, naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 11a ust.1 w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem dokonały niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w zakresie wykładni przepisu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.