IV SA/Gl 897/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz -Furmanik (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi U.E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...]r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 33 ust. 3, ust. 4 pkt 4 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 149 ze zm.) - dalej ustawa o promocji zatrudnienia - orzeczono wobec U.E. o utracie statusu bezrobotnego z dniem 2 czerwca 2015r. Z motywów decyzji wynikało, że strona nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym na dzień 2 czerwca 2015r. terminie. Nie powiadomiła nadto, w okresie 7 dni, o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa. Organ wskazał na art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego urzędu pracy w wyznaczonym mu terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wskazano nadto na art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia regulujący skutki uchybienia wymienionym obowiązkom bezrobotnego. W takim przypadku organ pozbawia bezrobotnego statusu na okres 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, 180 dni w przypadku drugiego i 270 dni w przypadku trzeciego i kolejnych. Poinformowano stronę, że ponowne nabycie statusu bezrobotnego może nastąpić w wyniku kolejnej rejestracji. W odwołaniu od opisanej decyzji strona wyjaśniła, że jej niestawiennictwo na termin wyznaczony w dniu 2 czerwca 2015r. wynikało z faktu pobytu w szpitalu, co miało miejsce od dnia 28 maja 2015r. Wskazała, że w dniu 2 czerwca, telefonicznie, zawiadomiła pracownika urzędu pracy o swojej sytuacji. W dniu 22 czerwca 2015r. ponownie skontaktowała się telefonicznie z urzędem pracy i otrzymała informację o wydaniu w jej sprawie decyzji. Odwołująca zaznaczyła, że jest osoba samotną, i schorowaną. Pozbawienie jej statusu bezrobotnego uniemożliwi jej wymagane zabiegi operacyjne, których oczekuje. Do odwołania załączono kartę informacyjną ZOZ w Ś. Oddział Rehabilitacji Ogólnoustrojowej, z której wynikało, że odwołującą przyjęta została do szpitala w dniu 28 maja 2015r. z powodu zaostrzenia przewlekłych dolegliwości bólowych z towarzyszącym ograniczeniem zakresu ruchomości obydwu stawów kolanowych, a wypisana ze szpitala w dniu 22 czerwca 2015r. Wojewoda [...] zwrócił się do odwołującej o wskazanie imienia i nazwiska pracownika PUP, z którym odbyć się miała rozmowa opisana w odwołaniu. W odpowiedzi odwołującą wyjaśniła, że osoba, z którą rozmawiała nie przedstawiła się. Poddała nadto w wątpliwość, by którykolwiek z urzędników przyznał się do zaniedbania w obawie utraty stanowiska pracy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Analizując akta sprawy organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22 października 2012r. odwołująca została zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Poinformowano ją prawidłowo o prawach i obowiązkach z tego tytułu. W dniu 7 kwietnia 2015r. własnoręcznym podpisem potwierdziła przyjęcie do wiadomości kolejnego terminu zgłoszenia się do PUP, a to terminu wyznaczonego na dzień 2 czerwca 2015r. Wojewoda zacytował treść przepisów art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Stwierdził, że bezrobotny nie zostanie pozbawiony statusu, jeżeli usprawiedliwi swoja nieobecność w wyznaczonym terminie, a usprawiedliwieniem może być czasowa niezdolność do pracy wskutek choroby potwierdzona odpowiednim dowodem, który powinien być niezwłocznie dostarczony do właściwego urzędu pracy bądź inne udokumentowane zdarzenie losowe. Organ uznał, że przedstawiona przez odwołującą okoliczność mogłaby zostać uznana za udowodnioną jedynie w przypadku potwierdzenia faktu rozmowy telefonicznej przez pracownika urzędu pracy. Brak wskazania imienia i nazwiska tego urzędnika przez odwołującą uniemożliwia podjęcie czynności zmierzających do zweryfikowania twierdzeń odwołującej. Zaznaczono, że w dobrze rozumianym interesie odwołująca powinna żądać takich danych od osoby, z którą przeprowadziła rozmowę. Wojewoda przedstawił nadto wyjaśnienia Kierownika Referatu Pośrednictwa Pracy, Poradnictwa i Informacji Zawodowej PUP w Ś. zawarte w piśmie z dnia 11 sierpnia 2015r. W wyjaśnieniach tych wskazano, że rozmowy telefoniczne dotyczące wyznaczonych terminów i związanych z tym formalności są przekierowywane do osób zajmujących się bezpośrednią obsługą. Pracownik przyjmujący telefoniczną informację o niestawiennictwie sporządza notatkę na przygotowanym w tym celu formularzu. Powiadamia także osobę, z którą rozmawia, o konieczności dostarczenia dowodów potwierdzających okoliczność niezgłoszenia się w terminie. W braku takiej notatki uzasadnione jest twierdzenie, że do rozmowy nie doszło. Reasumując Wojewoda stwierdził, że pomimo pobytu odwołującej w szpitalu w okresie, w którym przypadł termin stawienia się jej w PUP, odwołująca nie spełniła warunków umożliwiających zachowanie statusu osoby bezrobotnej. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że powiadomiła w ustawowym terminie o przyczynie niestawiennictwa. Nawet jeśli przyczyna niestawiennictwa była usprawiedliwiona organ musi wydać decyzję o utracie statutu bezrobotnego, gdyż przesłanki wymienione w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia muszą być spełnione łącznie. Odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu okoliczności dotyczących sytuacji zdrowotnej odwołującej uznano je za bez znaczenia dla sprawy. Poinformowano jednocześnie o treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie mają prawo inne niż ubezpieczeni osoby posiadające miejsce zamieszkania na terenie RP, które posiadają obywatelstwo polskiej i spełniają kryterium dochodowe. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach U.E. uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą. Oświadczyła, że jest osobą poważną, która nie zaniedbuje swoich obowiązków i nie zaniechałaby zawiadomienia urzędu, szkodząc w ten sposób własnemu interesowi. Ponad powyższe powtórzyła argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do skargi załączono szereg dokumentów, a w tym kartę informacyjną szpitala, kartę informacyjną z izby przyjęć z dnia 16 sierpnia 2015r., zlecenie badania TK oraz kopie decyzji obu organów wydane w sprawie tudzież wezwanie wystosowane do skarżącej przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że po ponownym zapoznaniu się z całością zebranego materiału organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany swego dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a., przy czym wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia z powołaniem się na jej art. 33 ust. 4 pkt 4. Z przepisu tego wynika określony, prawny skutek w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Bezrobotny może skutkowi temu zapobiec, jeśli usprawiedliwi w sposób zasadny swoje niestawiennictwo. Usprawiedliwienie takie jednakże musi zostać dokonane nie później niż do 7 dni (art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia). Tylko takie usprawiedliwienie, które zostało przedstawione w wymienionym terminie może zostać poddane ocenie organu z punktu widzenia zasadności. Wykładnia celowościowa przedstawionej regulacji prowadzi do bezspornego wniosku, że za ustanowieniem tak surowej sankcji za niestawienie się w urzędzie pracy przemawia konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji, gdy niestawienie się w urzędzie nie jest wynikiem nadużywania swoich praw przez bezrobotnego, a niepowiadomienie o uzasadnionej przyczynie wynika z obiektywnie usprawiedliwionych okoliczności. Termin przewidziany w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie jest terminem instrukcyjnym (ew. procesowym) wyznaczanym dla organu dla zapewnienia sprawności prowadzonego przez niego postępowania), lecz ma charakter terminu materialnego, a prawodawca nie dopuścił możliwości przywrócenia takiego terminu. Zastosowanie tak surowej sankcji o jakiej mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie dawałoby żadnej ochrony osobom bezrobotnym, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej - zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Z przytoczonych względów Sąd podziela wyrażone w judykaturze stanowisko, co do tego, że interpretując przedstawione uregulowania prawne związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych regulacji prawnych, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 120/12 i z dnia 29 stycznia 2015r. sygn. akt III SA/Gd 958/14 , publ. CBOSA). W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w obu wydanych w sprawie decyzjach wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia dokonana została bez uwzględnienia rzeczywistego celu tego unormowania, a w szczególności bez koniecznej ochrony praw przyznanych osobom bezrobotnym. Przede wszystkim, pomimo niekwestionowania pobytu skarżącej w szpitalu trwającego od dnia 28 maja do 22 czerwca 2015r., organy przyjęły w sposób arbitralny, bez żadnego w tym kierunku wyjaśnienia, jako datę początkową od jakiej biegł dla skarżącej 7 dniowy termin do zawiadomienia urzędu o swojej sytuacji - dzień 2 czerwca 2015r. Już w dniu [...]r. wydano decyzję o pozbawieniu skarżącej statutu osoby bezrobotne. Tymczasem bieg tego 7-dniowego terminu niekoniecznie rozpoczyna się od wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy lecz zależy od tego, czy w tym czasie bezrobotny miał obiektywnie rzecz biorąc możliwość dokonania takiego powiadomienia. Jeżeli nie - to bieg terminu do powiadomienia rozpoczyna się od dnia ustania tej przeszkody uniemożliwiającej wykonanie obowiązku powiadomienia (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Gl 602/07, z dnia 17 września 2013 sygn. akt IV SA/Gl 844/12, czy w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Rz 747/10, publ. CBOSA). Kwestia, czy pobyt skarżącej w szpitalu nie stwarzał dla niej ograniczeń i czy zrównać go można z normalnym funkcjonowaniem zdrowego człowieka, nie została poddana w toku postępowania analizie, a przecież obiektywne możliwości wykonania przez nią obowiązku powiadomienia organu o swojej sytuacji nie mogły być oceniane abstrakcyjnie, bez odniesienia się do konkretów. W ocenie Sądu, omawiane przepisy ustawy nie mogą powodować zastosowania sankcji wobec bezrobotnego, który znajdując się w sytuacji w istocie uniemożliwiającej mu działanie z powodu stanu zdrowia nie wywiązuje się z obowiązków. Brak takiej analizy oznacza, że wydane w sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a Po wtóre, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie określa formy, w jakiej winno nastąpić powiadomienie o przyczynie niestawiennictwa, w szczególności nie wymaga zachowania formy pisemnej. Wykonane przez skarżącą powiadomienie telefoniczne byłoby więc wystarczającym dla wypełnienia jej obowiązku. Skarżąca konsekwentnie twierdziła, że rozmowę telefoniczną przeprowadziła zarówno w dniu 2 czerwca jak i 22 czerwca 2015r. Organ ograniczył się natomiast do teoretycznych rozważań o formie notatki służbowej jaka powinna zostać przeprowadzona z takiej ewentualnej rozmowy. Nie sprawdzono natomiast czy rozmowy prowadzone z urzędem pracy są rejestrowane, a jeśli tak, czy w dniu 2 czerwca 2015r. miała miejsce rozmowa, o której wspomniała skarżąca. Nie podjął próby ustalenia z jakiego rodzaju telefonu korzystać miała skarżąca (stacjonarny, automat szpitalny, komórkowy). Nie ustalił, którzy pracownicy w dniu 2 czerwca 2015r. sprawowali dyżur w urzędzie pracy czy to w centrali czy w dziale obsługi. Pracowników tych nie przesłuchano na okoliczność ewentualnej rozmowy ze skarżącą. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w nakreślonym kierunku uniemożliwiał organowi uznanie za niewiarygodne twierdzeń skarżącej. Upływ czasu jaki nastąpił od dnia zdarzenia zdecydowanie utrudnia, a być może nawet uniemożliwi ustalenie istotnych dla sprawy faktów, jednak zaniedbanie ze strony organu nie może wywoływać dla stron postępowania ujemnych skutków. Wynika z powyższego, że również w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego organ nie dopełnił obowiązków wynikających z zasad wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązujących do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), w przeciwnym wypadku nosi cechy dowolności. Rolą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w kierunku wskazanym przez Sąd, w tym przede wszystkim ustalenie od kiedy skarżąca miała obiektywną możliwość powiadomienia urzędu pracy o przyczynie swojego niestawiennictwa w dniu 2 czerwca 2015r., a następnie organ dokona oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego – art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię, Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. .