IV SA/Gl 91/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Komendant Miejski Policji w K. (dalej zwany KMP w K.) umorzył postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które wszczęte zostało z wniosku Z. S., emerytowanego funkcjonariusza Policji. W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazany został art. 105 § 1 k.p.a. oraz § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246 – dalej zwanym rozporządzeniem MSWiA z 2005 r.). W uzasadnieniu KMP w K. podał, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, o jakim jest mowa w art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) nie przysługuje emerytowanym funkcjonariuszom Policji, co wynika ze zmiany stanu prawnego do jakiego doszło w związku z wejściem w życie wskazanego w podstawie prawnej rozporządzenia MSWiA. Od dnia 1 stycznia 2006 r. prawo do tego świadczenia przysługuje bowiem wyłącznie funkcjonariuszom Policji. W tej sytuacji zdaniem organu z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy należało umorzyć postępowania w sprawie. W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. (dalej zwanego KWP w K.) Z. S. wskazał, że podstawę otrzymywania przez niego przedmiotowego równoważnika pieniężnego stanowi art. 29 ust. 1 z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do mieszkania przysługującego mu po zwolnieniu ze służby stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Tym samym ma do niego pełne zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wskazał, że jego zdaniem rozporządzenie MSWiA z 2005 r. należy postrzegać wyłącznie jako akt porządkujący przepisy wykonawcze, bowiem ustawa o Policji nie upoważniała tego Ministra do określania odrębnego trybu przyznawania równoważnika pieniężnego emerytom policyjnym. W dalszej części odwołania Z. S. wskazał, że nadal zajmuje ten sam lokal mieszkalny. W jego opinii nie mógł też zostać pozbawiony uprawnienia do wypłaty żądanego równoważnika pieniężnego aktem rangi podustawowej. Zgodził się równocześnie ze stanowiskiem organu, że uprawnienie do otrzymania przedmiotowego równoważnika nie przysługuje emerytom zwolnionym ze służby po wejściu w życie rozporządzenia MSWiA z 2005 r. Powołał się w tej kwestii na opinię Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2009 r., nr BSA III-055-4/09, zgodnie z którą emerytom i rencistom policyjnym, którzy odeszli ze służby przed dniem 1 stycznia 2006r. przysługuje nadal prawo do wspomnianego równoważnika, Decyzją z dnia [...] r., nr [...], KWP w K. działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268 a k.p.a. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu organ ten zaakceptował stanowisko KMP w K. W szczególności podzielił pogląd, że zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie rozporządzenia MSWiA z 2005 r., którym uchylony został § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 919 ) sprawiła, że emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej utracili z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo do wskazanego w tym rozporządzeniu świadczenia. KWP w K. wskazał także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, w którym uznano za zgodny z Konstytucją przepis § 1pkt 2 rozporzadzenia MSWiA z 2005 r. uchylający § 8 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. W tym stanie rzeczy zdaniem organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznania emerytom policyjnym równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, bowiem świadczenie takie przysługuje wyłącznie policjantom. Przyznanie zaś w takim przypadku wnioskowanego świadczenia godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. W aktualnym stanie prawnym emeryci nie posiadają też zdaniem KWP w K. interesu prawnego w domaganiu się wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Słusznie zatem organ I instancji uznał, że bezprzedmiotowe było wszczęcie postępowania administracyjnego, a wobec tego należało wydać decyzję o jego umorzeniu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z. S. domagał się wydania wyroku zobowiązującego KMP w K. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata [...] wraz z ustawowymi odsetkami. Zarzucił oparcie decyzji organów obu instancji na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów, co doprowadziło do nieprawidłowego odczytania treści prawa oraz podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji KMP w K. dodatkowo podając, że został zwolniony z Policji z dniem [...] r. i z tą datą nabył uprawnienia emerytalne. Wniosek o wypłatę należnego mu równoważnika pieniężnego złożył natomiast w [...] r. domagając się jego wypłaty za okres od [...] do [...] roku. W jego ocenie prawo do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie nie wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby, bowiem funkcjonariusze zwolnieni ze służby, którzy nabyli uprawnienia emerytalne zachowują prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji właściwego ministra. Równoważnik pieniężny za remont mieszkania stanowi zaś świadczenie pochodne nierozerwalnie związane z prawem do zajmowania służbowego mieszkania. Bezspornym jest zatem zdaniem skarżącego , że przechodząc na emeryturę nabył prawo do przedmiotowego świadczenia. W końcowej części uzasadnienia skargi Z. S. podniósł, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany stanu prawnego może mieć miejsce tylko w przypadku, jeżeli taki skutek prawny przewidują znowelizowane przepisy. W odpowiedzi na skargę KWP w K. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazującego na pochodny charakter równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynikający z prawa emerytów policyjnych do służbowego lokalu mieszkalnego organ powołał się na stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnienia wyroku z dnia 27 października 2008 r. powołanego w uzasadnieniu jego decyzji. Zgodnie z tym stanowiskiem ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) gwarantuje osobie uprawnionej do świadczeń emerytalnych i rentowych jedynie prawo do korzystania z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych, natomiast nie przyznaje im uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Z uwagi na treść żądań skarżącego zawartych w skardze na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd ocenia wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Dodać należy, że powyższych ustaleń Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd tym samym władny jest uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przywołane przepisy w sposób nie budzący wątpliwości wskazują zatem, że sądy administracyjne w ramach sprawowanej przez nie funkcji kontrolnej mają co do zasady tylko uprawnienia kasacyjne, a zatem nie mogą zastępować organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw powierzonych im przez ustawodawcę. Dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie mają ustalenia dotyczące mocy obowiązującej decyzji KMP w K. z dnia [...] r Nr [...], którą przyznano skarżącemu równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego i stwierdzono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Z chwilą przejścia na emeryturę, co miało miejsce w dniu [...] r. skarżący zachował to uprawnienie wynikające z wyżej wskazanej decyzji, bowiem stosownie do nieobowiązującego już przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. przepisy tego rozporządzenia stosowało się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...). KWP w K. powołujący się na utratę mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. nie zbadał jednak czy uchylenie z dniem 1 stycznia 2006 r. tego przepisu mogło mieć wpływ na stosunek prawny ukształtowany w okresie jego obowiązywania. Do zajęcia stanowiska w tej kwestii był on natomiast niewątpliwie zobowiązany zwłaszcza, że na tę okoliczność powołał się skarżący dowodząc, iż nie utracił on prawa do równoważnika pieniężnego mimo zaistniałej zmiany stanu prawnego. Rozpatrując wniesione odwołanie organ w szczególności winien rozważyć, czy decyzja KMP w K. pozostawała w zgodzie z przepisem art. 110 k.p.a. stanowiącym o związaniu organu administracji wydaną przez niego decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie było trafne powołanie się w tym kontekście na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., U 4/08 ( Dz. U. Nr 196. poz. 1221), którym uznano za zgodny z Konstytucją RP przepis § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. mocą którego uchylony został § 8 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. Trybunał nie wypowiedział się bowiem w tym wyroku w przedmiocie ochrony praw nabytych na mocy uchylonego przepisu. Skład orzekający Sądu rozpatrując wniesioną skargę podziela w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 1105/10, [w:] LEX nr 744929. Zgodnie z tym poglądem nowelizacja rozporządzenia MSWiA z 2002 r. nie spowodowała automatycznego wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W wyroku tym NSA stwierdził też, że dopóki decyzje takie nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Stosownie do wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych ostateczne decyzje można uchylić lub zmienić, stwierdzić ich nieważność oraz wznowić postępowanie administracyjne tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wskazać tutaj należy, że wbrew stanowisku skarżącego można także stwierdzić wygaśnięcie decyzji przyznających prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego również w sytuacji, gdy w przepisach zmieniających stan prawny nie przewidziano takiego skutku. Z bezprzedmiotowością decyzji mamy do czynienia bowiem także wówczas, gdy doszło m.in. do zmiany strony podmiotowej stosunku prawnego przykładowo w związku z utratą przez nią kwalifikacji, czy określonego statusu prawnego, a stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2010 r., I OSK 541/10 i z dnia 31 sierpnia 2010 r., I OSK 407/10 i I OSK 415/10). Abstrahując od wskazanych wyżej kwestii błędne było także uznanie przez organy obu instancji, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a co zatem idzie podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z treści uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że pomyliły one bezprzedmiotowość postępowania z bezzasadnością żądania strony. Uznanie przez organ, że żądanie podmiotu, na którego wniosek wszczęte zostało postępowanie jest bezzasadne skutkować bowiem winno wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a nie decyzji umarzającej postępowanie. Ponownie rozważając wniosek skarżącego KMP w K. zastosuje się do wskazań Sądu i wyda orzeczenie w zgodzie ze wskazaną w wyroku wykładnią przepisów prawa. W tym stanie rzeczy uznając, że decyzje organów obu instancji zapadły z obrazą zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a. ) i zasady związania organu wydana decyzją ( art. 111 k.p.a. ) oraz z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K., jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.