IV SA/Gl 932/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania S. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] r. nr [...] zmieniającą decyzję tegoż organu z [...] r. w sprawie ustalenia świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko, A. G. urodzoną [...] r. w okresie od marca do września 2017 r. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z [...] przyznał S. G. prawo do świadczenia wychowawczego na córkę A. G. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Decyzja została wydana w odpowiedzi na wniosek A. G. z [...] r. oraz w oparciu o ustalone dochody. W związku z oświadczeniem wnioskodawczyni z [...] r., przedstawionym wyrokiem rozwodowym z [...] r. oraz Rodzicielskim planem wychowawczym organ, postanowieniem z [...] r. wszczął postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni, a w szczególności sprawowania naprzemiennie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej nad dziećmi, O. i . G.. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] r. zmienił decyzję ustalającą prawo do świadczenia wychowawczego w ten sposób, że uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko, A. G. urodzoną [...] r. w kwocie 500 zł w okresie od 1 marca do 30 września 2017 r. i przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko w kwotach ustalonych za niepełne miesiące, zgodnie z liczbą dni sprawowanej opieki nad dzieckiem. Odpowiednio w kolejnych miesiącach kwota świadczenia wyniosła 403,30 zł, 283,40 zł,274,20 zł, 283,40 zł, 242 zł, 258,10 zł i 300 zł. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał m.in. art. 4 i art. 5 ust. 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz.195). W odwołaniu od tej decyzji S. G. wniosła o jej zmianę, podnosząc, że sprawuje opiekę nad dziećmi zgodnie z ustalonym z byłym mężem planem. To oznacza, że w wyznaczonych dniach dzieci tylko przez kilka godzin przebywają z ojcem. W pozostałym czasie mieszkają z nią i pozostają pod jej opieką i to ona winna otrzymywać świadczenie w pełnej kwocie zarówno na córkę A., jak i syna O. czego została pozbawiona odrębną decyzją, którą także zaskarżyła. Podkreśliła, że w wyroku rozwodowym Sąd nie orzekł o zasadach kontaktu ojca z dziećmi pozostawiając tę kwestię do ustalenia rodzicom. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie wyroku rozwodowego oraz ustalenia byłych małżonków zawarte w umowie z [...] r., tzw. Rodzicielskim planie wychowawczym. Na ich podstawie ustaliło, że rodzice sprawują opiekę nad dziećmi naprzemiennie, co powoduje, że należne S. G. świadczenie wychowawcze na córkę jest proporcjonalne do ilości dni, w których sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem. Nie ma znaczenia, że w pozostałe dni ojciec dziecka sprawuje opiekę tylko kilka godzin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, A. G. podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i dokonana zmiana przez obniżenie należnego jej świadczenia jest wadliwa. Ustalony plan opieki nad dzieckiem nie jest planem sądowym i tylko ona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego. Wniosła o zasadzenie jej świadczenia z należnymi odsetkami oraz zwrot kosztów postępowania sądowego lub uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na koniec podkreśliła, że również na pierwsze dziecko organ ograniczył jej świadczenie wychowawcze. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza z urzędu, że przed tut. Sądem istotnie zawisła skarga S. G. na decyzje w sprawie świadczenia wychowawczego na syna O.. Sprawa ma sygn. IV SA/GL 678/17 i została zakończona nieprawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2017 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, w skrócie ppsa) – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zmianie decyzji o przyznaniu S. G. prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. stwierdził, że została ona podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia ostatniego zdania art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, "...w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". W ocenie składu orzekającego, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa, nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane na gruncie rozpoznawanej sprawy, że S. G. wspólnie z byłym mężem, na podstawie orzeczenia sądowego sprawuje opiekę naprzemienną nad córką A. i z tego tytułu należne jej świadczenie wychowawcze podlega ograniczeniu proporcjonalnemu do dni sprawowanej opieki. Z treści załączonego do akt sprawy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...] r., sygn. akt [...] wynika, że miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania skarżącej, władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom ale Sąd nie orzekł o sposobie kontaktowania się ojca z małoletnimi dziećmi, pozostawiając tę kwestię do ustalenia stronom. Powyższe powoduje, że dzieci nie pozostają pod opieką naprzemienną swoich rozwiedzionych rodziców, tylko na warunkach ustalonych umową z [...] r. Stąd zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą, gdyż w aktach sprawy brak orzeczenia sądu o sprawowaniu naprzemiennie opieki nad dziećmi przez rozwiedzionych małżonków. Należy wskazać, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która w art. 4 ust. 1 i 2 stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1-3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (podkreślenie Sądu). W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Pojęcie "opieki naprzemiennej", którym ustawodawca posłużył się w przywołanym unormowaniu wprowadzone zostało do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, choć co istotne nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę ani w treści wspomnianej ustawy, ani też w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015 r., poz. 2082 – dalej kodeks rodzinny), czy też w przepisach innych ustaw. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie skarżącej decyzją z [...] r. zostało przyznane prawo do świadczenia wychowawczego na córkę w pełnej wysokości, tj. w kwocie 500 zł miesięcznie. W związku ze zmianą warunków rodzinnych - orzeczony [...] r. rozwód oraz ustalone w nim warunki -zmieniły się okoliczności faktyczne uprawniające do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego skarżącej. W tym miejscu należy przypomnieć, że od 29 sierpnia 2015 r. przepis art. 58 § 1 i § 1 a kodeksu rodzinnego stanowi, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Jednocześnie wskazać należy, że do art. 58 kodeksu rodzinnego dodano § 1b, zgodnie z którym na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. I OSK 947/17 czy z 17 listopada 2017 r. I OSK 1046/17), że samo brzmienie spornego w sprawie przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i nie ma potrzeby stosowania jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu (prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej). Nie ma też uzasadnienia dla odstąpienia od wykładni literalnej. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę. Należy też podkreślić, że na gruncie przywołanej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od ogólnej reguły. Skoro regułą jest zaliczanie dziecka (w związku z przyznanymi ustawą uprawnieniami do pomocy państwa) tylko do jednej rodziny. Ustanowiony w art. 2 pkt 16 wyjątek dotyczy sytuacji, w którym zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem sądowym, gdyż przedstawiona umowa nie spełnia tego wymogu. Z ustaleń organu nie wynika by była ona sporządzona z inicjatywy i akceptowana przez sąd. Brak orzeczenia sądowego o naprzemiennej opiece rodziców jest wystarczający dla uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził również braki materiału dowodowego i ich analizy, które świadczą o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Naruszenia te w sposób istotny mogły rzutować na wynik sprawy. Samo zaś uzasadnienie decyzji nie jest przekonujące, co narusza art. 107 § 1 tej ustawy. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika aby organ czynił ustalenia faktyczne co do opieki naprzemiennej w zestawieniu z oświadczeniem skarżącej, że ojciec zabiera dzieci na kilka godzin a nie cały dzień. Dzieci wracają każdorazowo do domu i mieszkają z matką. Organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznały, że rodzice sprawują nad dziećmi opiekę naprzemienną i ustaliły ilość dni stanowionej opieki uprawniającej do świadczenia, skoro umowa przewiduje udział wspólny w wydarzeniach szkolnych czy odrębną regulację w przypadku choroby. Innymi słowy organ nie wyjaśnił na podstawie jakich informacji, poza treścią umowy, ustalił rzeczywisty okres sprawowania opieki przez rodzica – S. G. w danym miesiącu i skąd taka rozbieżność od 16 do 25 dni. Wspomniany wyrok Sądu Okręgowego z [...] r., jak i Rodzicielski plan wychowawczy zostały sporządzone po wejściu w życie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. a oświadczenia skarżącej wynika, że dzieci przebywają z ojcem tylko kilka godzin, co trudno uznać za opiekę naprzemienną. Podsumowując, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo materialne – art. 2 pkt 16 ustawy dokonało błędnej wykładni tego przepisu i akceptowało wadliwą wykładnię dokonaną przez organ I instancji. Nadto nie dysponując kompletnym materiałem dowodowym akceptowało pogląd tegoż organu o świadczeniu przez rozwiedzionych rodziców A. G. nad nią opieki naprzemiennej uzasadniającej rozdzielenie świadczenia wychowawczego i uznanie, że dziecko wychowywane jest w dwóch rodzinach. Kontynuując postępowanie organ ponownie rozpoznając sprawę zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w związku z art. 135 tej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Nie orzekł o kosztach postępowania bowiem w sprawie takowe nie wystąpiły. Skarżąca była ustawowo zwolniona z uiszczenia wpisu i nie korzystała z pomocy zawodowego pełnomocnika.