IV SA/Gl 956/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi T.K. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...]r. nr [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263), art. 235¹ Kodeksu pracy, § 6, § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869), nie stwierdził u T.K. choroby zawodowej w postaci pylicy krzemowej płuc - pylicy górników kopalń węgla, wymienionej w poz. 3/1 wykazu chorób zawodowych wyżej wymienionego rozporządzenia. Powyższa decyzja została prawidłowo doręczona w dniu [...]. Po pięciu miesiącach od tej daty pełnomocnik T.K. złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej z dnia [...], podnosząc, iż praca jaką wykonywał T.K. spowodowała wystąpienie u niego choroby zawodowej w postaci pylicy płuc. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w związku ze zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej, uznając, że sprawa występowania pylicy płuc u T.K. została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o wyniki badań radiologicznych płuc wykonanych w dniach [...] i [...], w których nie stwierdzono u badanego zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc. W zażaleniu, od powyższego postanowienia z dnia [...], pełnomocnik T.K. domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu zarzucił nieprawidłowe zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., podczas gdy strona może ubiegać się o rozpoznanie choroby zawodowej pylicy płuc bez ograniczenia czasowego oraz naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez odmowę wszczęcia postępowania oraz brak skierowania na właściwe badania, pomimo, iż nie podjęto wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania całego materiału dowodowego oraz nie dokonano jego oceny, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika, nie można się zgodzić z twierdzeniem organu, iż skoro w sprawie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie, to stanowi ono uzasadnioną przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. Późniejszemu rozpoznaniu choroby zawodowej nie przeszkadza wcześniejsze orzeczenie o jej braku, bowiem w przypadku pylicy płuc nie został określony okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zatem objawy choroby w postaci pylicy płuc mogą się objawiać w dowolnym czasie po zaprzestaniu świadczenia pracy w warunkach narażenia zawodowego. Organ jednak nie podjął żadnych czynności merytorycznych i nie rozpoznał istoty sprawy złożonego zgłoszenia w przedmiocie stwierdzenia, czy istnieją przesłanki do ustalenia występowania u T.K. choroby zawodowej. Dotychczas przeprowadzone badanie lekarskie miało miejsce rok wcześniej i nie odzwierciedla aktualnego stanu zdrowia, który powinien być stwierdzony aktualnym orzeczeniem lekarskim, bowiem objawy pylicy często występują wiele lat po zakończeniu pracy. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia T.K., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż T.K. rozpoczął starania o uznanie choroby zawodowej - pylica płuc już w [...] roku. W wyniku wydania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30.11.2010 r. o sygn. akt IV SA/Gl 190/10 organ pierwszej instancji, zgodnie z wymogami uzasadnienia tegoż wyroku, uzyskał nowe orzeczenia lekarskie z WOMP w S. z dnia [...] i IMPiZŚ w S. z dnia [...], w których stwierdzono, iż w obrazie radiologicznym płuc T.K. z miesiąca [...] i [...] nie znaleziono zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc. Na tej podstawie, wobec jednoznaczności wyników badań rtg płuc, organ pierwszej instancji w dniu [...] wydał decyzję o nie stwierdzeniu u T.K. choroby zawodowej w postaci pylicy krzemowej płuc. Od powyższej decyzji T.K. się nie odwołał, co potwierdził w oświadczeniu złożonym w dniu [...] w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w C., dlatego decyzja organu pierwszej instancji stała się prawomocna. Organ odwoławczy zauważył, iż art. 61a § 1 K.p.a. stanowi, iż nie wszczyna się postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn. W omawianej sprawie nie ma wątpliwości, że T.K. jest stroną postępowania (spełniona przesłanka podmiotowa), bowiem sprawa rozstrzygana jest poprzez wydanie decyzji administracyjnej - stwierdzającej istnienie choroby zawodowej lub jej brak (przesłanka przedmiotowa). Cytowany przepis mówi również o "innych uzasadnionych przyczynach" powodujących wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do nich zaliczyć można m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy już rozstrzygniętej decyzją (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011 r. o sygn. akt II SA/Ol 893/11, dostępny internetowej bazie orzeczeń NSA). W tym orzeczeniu Sąd stwierdził, że: "skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym". Przywołana przyczyna legła u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu. Dlatego, w rozpoznawaniu pylic płuc, nie stosuje się ograniczenia czasowego, bo choroba może być rozpoznana na długo po ustaniu narażenia zawodowego - podczas kolejnych badań kontrolnych, np. w Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy NZOZ "[...]", w której leczył się i wykonywał badania kontrolne płuc T.K. W skardze na powyższe postanowienie T.K. domagał się uchylenia powyższego postanowienia, któremu zarzucił naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wywiódł, iż obowiązujące przepisy w żadnych zakresie nie nakładają na stronę obowiązku uprawdopodobnienia istnienia choroby zawodowej poprzez przedłożenie odpowiednich wyników badań. Skierowanie na badania oraz uzyskanie informacji na temat stanu zdrowia strony należy do obowiązków właściwego państwowego inspektora sanitarnego, co wynika z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Zdaniem skarżącego był on uprawniony do złożenia wniosku w każdym czasie bez względu na upływ czasu od zakończenia zatrudnienia oraz bez względu na wcześniej wydane orzeczenia lekarskie w jego sprawach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącego poinformował, iż wypowiedział udzielone mu przez skarżącego pełnomocnictwo (pismo z dnia [...] k-16 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżone postanowienie bądź decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] nr [...] zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...], w którym zawarł zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej choroby zawodowej - pylicy płuc. Bezspornie skarżący złożył powyższy wniosek już po uprawomocnieniu się decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...], nr [...], a oba organy orzekające oparły rozstrzygnięcia na treści art. art. 61a § 1 K.p.a. Przepis art. 61a § 1 K.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (por. A. Plucińska-Filipowicz; Komentarz do zmiany art. 61(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. Lex 2011). Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, co przyznaje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Za takie przyczyny winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, nie zaś okoliczności odnoszące się do zasadności prowadzonego postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W literaturze przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Zasadnie zatem podkreśla się w doktrynie, że oparcie odmowy wszczęcia postępowania na tej bardzo ogólnej i nieprecyzyjnej przesłance, jaką stanowią "inne uzasadnione przyczyny" winno budzić zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. Lex 2012). W świetle dyspozycji art. 61 § 1 K.p.a., zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem, bo dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Wobec powyższego wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. art. 7-9 K.p.a.), w tym celu aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. o sygn. akt I SA 367/90 i z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1296/05). Na gruncie kontrolowanej sprawy wskazać należy, że organy obu instancji uznając zaistnienie w sprawie innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, konsekwentnie wskazały pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...], zastępując w tym zakresie samego skarżącego. W ocenie Sądu, uczyniły to bezpodstawnie, bowiem nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy i samodzielnie sprecyzowały przedmiot postępowania wszczętego przez skarżącego, czym naruszyły art. 7-9 K.p.a. Jednak z tożsamością spraw mamy do czynienia w przypadku łącznego wystąpienia tożsamości przedmiotowej (tożsamości sprawy, tożsamości roszczenia) i tożsamości podmiotowej (tożsamości stron). O ile w niniejszej sprawie występuje tożsamość stron, stwierdzić należy, iż nie występuje tożsamość sprawy, która została wszczęta późniejszym wnioskiem skarżącego z dnia [...]. Wobec powyższego brak jest tożsamości sprawy rozstrzygniętej przywołaną decyzją z dnia [...] ze sprawą rozpoznawanego obecnie wniosku skarżącego z dnia [...]. W ocenie Sądu, teza o tożsamości sprawy zakończonej już prawomocną decyzją z dnia [...] o odmowie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej znajdowałaby uzasadnienie jedynie w sytuacji, w której nowe wyniki badań skarżącego, już po wszczęciu postępowania, byłyby identyczne z wynikami stanowiącymi podstawę do odmowy stwierdzenia choroby zawodowej w roku [...]. Przyjdzie w tym miejscu zaakcentować, iż na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1997 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21 poz. 94 z późn. zm.), Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869), określane dalej w skrócie jako rozporządzenie. Rozporządzenie powyższe określa m.in. wykaz chorób zawodowych oraz okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 tego rozporządzenia, oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że zasadnie zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż proces pyliczy przebiega powoli i może się ujawnić w każdym czasie od ustania narażenia. Pylica może się rozwinąć także w wiele lat po ustaniu narażenia na działanie czynnika szkodliwego, przy czym upływ czasu od ustania narażenia nie jest w tym przypadku przeszkodą do stwierdzenia tej choroby zawodowej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że nieuprawniona jest konstatacja organu odwoławczego, iż: "(...) sprawa występowania pylicy płuc u Pana T.K. została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją PPIS w C. z dnia [...] wydaną w oparciu o wyniki badań radiologicznych płuc wykonanych w dniu [...] i [...], w których nie stwierdzono zmian upoważniających do rozpoznania pylicy płuc." (cytat). Zdaniem Sądu, argumentacja taka nie może w niniejszej sprawie zostać uznana za wystarczającą, bowiem przeczy treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Przepis ten stanowi, iż to właśnie właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu zgłasza się podejrzenie choroby zawodowej na formularzu określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 237 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, a w przypadku choroby zawodowej o ostrym przebiegu lub podejrzenia, że choroba zawodowa była przyczyną śmierci pracownika - dodatkowo w formie telefonicznej. Właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Tymczasem bez względu na przewidziane prawem dwuszczeblowe postępowanie orzecznicze, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia, gdyż to organ inspekcji sanitarnej stwierdza chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji było nieprawidłowe. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien wszcząć postępowanie i rozpoznać przedmiotowy wniosek skarżącego z dnia [...], a po jego sprecyzowaniu i dokonaniu stosownych rozważań w tym zakresie, może dopiero skierować zainteresowanego na badania lekarskie i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w oparciu o aktualne orzeczenie lekarskie, w trybie określonym w przepisach rozporządzenia. Sąd w żadnym stopniu jednak nie przesądza tego, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać organ administracji sanitarnej. W tym stanie rzeczy, należy uznać za zasadne zarzuty skargi kwestionujące legalność zaskarżonego postanowienia, bowiem organ pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 61 i art. 61 a K.p.a., a dodatkowo z naruszeniem art. 7-9 K.p.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji uchybia zatem wskazanym przepisom o postępowaniu administracyjnym, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji nastąpiło z kolei z uchybieniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.