IV SAB/Gl 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 listopada 2015 r. R. K. zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie drogą mailową skanów zanonimizowanych protokołów z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych od 9 do 13 listopada 2015 r. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 26 listopada 2015 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. poinformował, że żądane dokumenty mają charakter informacji przetworzonej zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie wezwał wnioskodawcę w terminie 14 dni do wskazania powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Wnioskodawca na wezwanie to nie udzielił odpowiedzi, a Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1, w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że R. K. zwrócił się z wnioskami o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia zanonimizowanych protokołów z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w R. w okresach: od 2 do 6 listopada 2015 r. (wniosek z dnia 14 listopada 2015 r.), od 9 do 13 listopada 2015 r. (wniosek z dnia 15 listopada 2015 r.), od 3 do 9 października 2015 r. (wniosek z dnia 16 listopada 2015 r.), od 1 do 4 września 2015 r. (wniosek z dnia 17 listopada 2015 r.), od 7 do 11 września 2015 r. (wniosek z dnia 20 listopada 2015 r.), od 14 do 18 września 2015 r. (wniosek z dnia 21 listopada 2015 r.), od 21 do 25 września 2015 r. (wniosek z dnia 22 listopada 2015 r.), od 28 do 30 września 2015 r. (wniosek z dnia 23 listopada 2015 r.) oraz od 3 do 7 sierpnia 2015 r. (wniosek z dnia 24 listopada 2015 r.). Następnie wyjaśniono, iż wyżej wymienione wnioski nie mogą być uwzględnione gdyż żądanie udostępnienia przedmiotowych informacji ma charakter informacji przetworzonej, a organ nie dysponuje zestawieniem wnioskowanych informacji. Ponadto, przyjmując, że wnioskowane dane mają charakter informacji przetworzonych wezwano R. K. w terminie 14 dni od doręczenia wezwania, do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże wnioskodawca nie udzielił żadnej odpowiedzi na te wezwanie, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W dniu 23 grudnia 2015 r. R. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie tygodnia od otrzymania akt sprawy z Sądu oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi oświadczył, że nie uważa, by jego wniosek dotyczył informacji przetworzonej i dlatego nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu. Zdaniem skarżącego organ powinien był wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji, co umożliwiłoby zweryfikowanie jego decyzji przez organ odwoławczy i Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu oraz rozpatrzenie sprawy pod nieobecność organu. W uzasadnieniu organ podkreślił, że skarżący od dnia 4 listopada 2015 r. do dnia dzisiejszego zwraca się do organu z różnymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej dotyczącymi m.in. wykształcenia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, zanonimizowanych protokołów z wywiadów środowiskowych, kwestii czy pracownicy korzystają z samochodu służbowego, ilości przeprowadzonych wywiadów środowiskowych przez pracowników, zanonimizowanych wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez wskazanego przez skarżącego pracownika, średnich miesięcznych wynagrodzeń pracowników organu, kierowników działów oraz radcy prawnego organu, wykazu osób zatrudnionych w organie, skanu faktur za telefon służbowy, którym dysponuje organ, skanu legitymacji służbowych wydanych pracownikom organu, itp. W sumie w okresie od dnia 4 listopada 2015 r. do dnia 4 stycznia 2016 r. skarżący złożył 37 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że z uwagi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gd 43/14, po zbadaniu sprawy uznał, że udzielenie informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i dlatego w dniu [...] wydał decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) dalej określana, jako "u.d.i.p.", gdyż adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej uznał się za podmiot zobowiązany do reakcji na ten wniosek i załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji, w której wskazano jako podstawę prawną przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Spornym stało się natomiast, czy reakcja na wniosek o udzielenie informacji publicznej w postaci decyzji wydanej w dniu [...] pozwalała przyjąć, że w chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach organ pozostawał w bezczynności w stosunku do wniosku R. K. skierowanego do organu w dniu 15 listopada 2011 r. W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika niezbicie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Jak wynika z przedstawionych Sądowi materiałów sprawy, w celu zakończenia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 15 listopada 2015 r., organ wydał decyzję Nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nastąpiło to w dniu [...] czyli w 46 dniu po otrzymaniu wniosku strony, a w osiem dni po wniesieniu przez wnioskodawcę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe – ale wyłącznie w tym zakresie (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1779/14 - LEX nr 1492884, 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13 - LEX nr 1582107, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1888/13 - LEX nr 1554313, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 - ONSAiWSA 2009/4/63 – przytoczono za WSA w Łodzi, wyrok z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; LEX nr 1818262). Nie jest natomiast bezprzedmiotowe dokonanie oceny, czy w okresie od dnia wniesienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, do dnia wydania decyzji zaistniała po stronie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. bezczynność, gdyż fakt wydania decyzji, a więc zakończenie sprawy w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p., nie zdejmuje z Sądu obowiązku rozstrzygnięcia czy bezczynność zaistniała, a jeśli tak, to czy miała charakter kwalifikowany. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Jak wyżej wyjaśniono wydanie przez organ określonego aktu po wniesieniu skargi czyni jedynie bezprzedmiotowe orzekanie przez Sąd w zakresie zobowiązania organu do podejmowania właściwych kroków w celu załatwienia wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podziela stanowisko orzecznictwa sądowadministracyjnego co do tego, że termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jego bieg rozpoczyna się od chwili otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w 46 dniu po otrzymaniu wniosku zawierającego prośbę o jej udostępnienie świadczy o zasadności wniesionej skargi. Zdaniem Sądu, dla oceny terminowości działania Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w R. nie ma znaczenia fakt wezwania wnioskodawcy pismem z dnia 26 listopada 2015 r. do wykazania powodów, dla których uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co prawda, w piśmie tym organ wyznaczył wnioskodawcy czternastodniowy termin do udzielenia odpowiedzi, a termin ten upływał w dniu 10 grudnia 2015 r. czyli w 11 dni po upływie 14 dniowego terminu do załatwienia sprawy, jednakże organ nie skorzystał z możliwości, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku, gdy z przyczyn obiektywnych 14 dniowy termin do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może być zachowany ustawodawca przyznał adresatowi wniosku uprawnienie do przedłużenia wyznaczonego mu, 14 dniowego terminu (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) Podmiot dysponujący informacją publiczną musi bowiem posiadać odpowiednią ilość czasu, tak aby w sposób prawidłowy móc podjąć decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. M. Kłaczyński, S. Szuster, komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX/el. 2003). Z materiałów przedstawionych Sądowi wraz ze skargą nie wynika jednak, by organ poinformował skarżącego o konieczność przedłużenia terminu do wydania decyzji, a w konsekwencji pozostawał w bezczynności do dnia [...] Stwierdzając, że bezczynność w sprawie zaistniała Sąd był obowiązany ocenić, czy miała ona charakter kwalifikowany. W orzecznictwie akcentuje się tezę, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie, że przekroczenie terminów w załatwieniu wniosku skarżącego nie było znaczne, a organ podejmował po otrzymaniu wniosku czynności prowadzące do zakończenia sprawy – nie wykorzystując jedynie wszystkich dostępnych możliwości proceduralnych uchronienia się przed zarzutem bezczynności - Sąd uznaje, że stwierdzona bezczynność organu nie przybrała formy kwalifikowanej. W tej sytuacji Sąd nie znalazł również podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Jak wcześniej zauważa się, nakazywanie organowi podjęcia niezbędnych czynności w celu załatwienia wniosku, wobec wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia orzeczenie o umorzeniu postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.