IV SAB/Gl 48/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. S., J. S., T. S., Z. B., J. S., Z. B., A. K., S. H., W. Ś., W. K., St. B., A. K., Z. B., K. K., M. D., Z. K., G. N., K. P., K. S., M. M., J. J., A. C., M. B., M. C., M. C. na bezczynność Rady Miejskiej w K. w przedmiocie referendum lokalnego oddala skargę. W dniu 12 kwietnia 2013 r. inicjatorzy referendum w sprawie podziału gminy K. i utworzenia gminy K. złożyli w Urzędzie Miasta K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na niedotrzymanie przez Radę Miejską w K. terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia tego referendum. Skarżący podkreślili, że o zamiarze przeprowadzenia referendum powiadomili Burmistrza K. czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, poz. 985 ze zm.), z kolei wniosek o jego przeprowadzenie złożyli w dniu 5 marca 2013 r., czyli z zachowaniem terminu określonego w art. 15 ust. 1 cytowanej regulacji. Następnie, to jest pismem z dnia 14 marca 2013 r. Burmistrz K. zwrócił się do Wojewody [...] o przeprowadzenie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., aktualnie obowiązuje tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Pomimo istniejącego w tym zakresie obowiązku, Rada Miejska w K. do dnia 4 kwietnia 2013 r., to jest w terminie 30 dni od złożenia wniosku nie podjęła natomiast uchwały wskazanej w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Zdaniem skarżących, przeszkody do wydania tej uchwały nie stanowił fakt, iż do tej daty wspomniana wyżej analiza nie została przez Wojewodę [...] przekazana. Po pierwsze bowiem - Burmistrz K. wystąpił o tę analizę dopiero po 9 dniach od złożenia wniosku, co stanowi nieuzasadnioną opieszałość, po drugie zaś - w świetle art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku braku przedstawienia tej analizy w ustawowym czternastodniowym terminie należało przyjąć domniemanie, że jest ona pozytywna. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący wywiedli, że Rada Miejska w K. mogła zrealizować swój obowiązek i wydać stosowną uchwałę w sprawie referendum w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów. Wojewoda [...] powinien był bowiem przedstawić swoją analizę przed 4 kwietnia 2013 r., a skoro tego nie uczynił, organ samorządowy obowiązany był uznać, że zaakceptował on przeprowadzenie referendum. W konsekwencji, opisane wyżej zaniechanie stanowi, w ocenie skarżących naruszenie art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o referendum lokalnym, art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a nadto koliduje z art. 170 Konstytucji RP gwarantującym społeczności lokalnej prawo do wypowiedzenia się w drodze referendum w sprawach dotyczących swojej wspólnoty. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 943/12 oraz z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1970/11, gdzie wyrażony został pogląd, iż termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy jest terminem prekluzyjnym, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu złożonego w tej sprawie wniosku, a co za tym idzie, niedochowanie wspomnianego terminu przez wojewodę wywiera skutek wskazany w art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Nawet więc przedłożenie negatywnej analizy po upływie tego terminu nie może być interpretowane jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie. Organ samorządowy przyznał, że wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy został złożony w dniu 5 marca 2013 r. i spełniał on wszystkie wymogi określone w ustawie o referendum lokalnym, co potwierdziła powołana przez Radę Miejską Komisja w dniu 12 marca 2013 r. Dwa dni później, to jest pismem z dnia 14 marca 2013 r. zwrócono się do Wojewody [...] o dokonanie analizy możliwości podziału gminy K. Podjęcie stosownej uchwały, o której mowa w ustawie o referendum lokalnym zostało uwzględnione w porządku obrad XXIX sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu 4 kwietnia 2013 r., jednak została ona z tego porządku zdjęta na wniosek Burmistrza, który miał na uwadze fakt, iż Wojewoda[...] w dniu 26 marca 2013 r., zwrócił się z prośbą o dostarczenie mu przez Gminę niezbędnych informacji w ujęciach tabelarycznych, bez których nie był w stanie dokonać analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dane te - po zebraniu i opracowaniu wymaganego materiału - zostały przekazane przez Burmistrza w dniu 10 kwietnia 2013 r. W tym miejscu organ samorządowy podniósł, że pomiędzy przepisami ustaw: o referendum lokalnym oraz o samorządzie gminnym brak jest spójności co do spornych kwestii. Unormowania drugiej z tych ustaw - zawierającej precyzyjne regulacje dotyczące referendum w sprawie podziału gminy należy jednak traktować jako przepisy szczególne względem drugiej (odnoszącej się do wszystkich referendów i zawierającej jedynie ogólne wskazania) oraz przyznać im decydujące znaczenie zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. W tym kontekście Burmistrz K. - powołując się na pogląd sformułowany w cytowanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 943/12) podkreślił, że organ gminy jest związany dyspozycją art. 4c ustawy o samorządzie gminnym, który obliguje organ stanowiący do uzyskania pozytywnej analizy wojewody i wyklucza możliwość przeprowadzenia referendum w przypadku, gdy analiza ta stwierdza istnienie jednej z okoliczności wymienionych w ust. 3 pkt 1 i 2 powyższego przepisu. Podjęcie uchwały bez spełnienia tego wymogu byłoby zatem przedwczesne i powodowałoby jej nieważność. W dalszej części odpowiedzi na skargę Burmistrz K. zakwestionował zasadność zarzutu o opieszałym działaniu organów Gminy. Zaakcentował bowiem, że pismo Wojewody [...] zawierające prośbę o przesłanie dodatkowych informacji - jakkolwiek nosiło datę 26 marca 2013 r., to jednak wpłynęło do Urzędu Gminy dopiero 2 kwietnia 2013 r., czyli zaledwie 2 dni przed upływem terminu na podjęcie uchwały. Odnosząc się do zagadnienia konsekwencji nieprzedstawienia przez wojewodę analizy w terminie określonym w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., organ samorządowy przyznał, że termin ten ma charakter prekluzyjny i jego niedochowanie powoduje skutek prawny wskazany w ust. 2 tego przepisu, to jest domniemanie pozytywnego stanowiska. Zaznaczył jednak, że cytowany przepis dotyczy sytuacji, gdy organ nie wyraża swojej opinii - choć może to zrobić, nie zaś przypadku, gdy nie czyni tego z przyczyn obiektywnych, w tym - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - z powodu braku danych koniecznych do sformułowania analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Problematyka dotycząca referendum w sprawie podziału gminy uregulowana została w przepisach Rozdziału 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. nr 88, poz. 985 ze zm.). stosownie zatem do art. 15 ust. 1 tej ustawy, inicjator referendum przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, w terminie określonym w art. 14 ust. 1 - czyli 60 dni od uprzedniego powiadomienia tego organu o zamiarze zgłoszenia inicjatywy w przedmiotowym zakresie. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), niezwłocznie potwierdza na piśmie otrzymanie wniosku, a następnie, z mocy art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy, przekazuje niezwłocznie ten wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego gminy, który powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy. W niniejszej sprawie grupa mieszkańców K. wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w przedmiocie podziału tej gminy i utworzenia (wydzielenia z jej obszaru) gminy K. Jest przy tym poza sporem że spełnili oni wszystkie wymienione w ustawie z dnia 15 września 2000 r. wymogi formalne, jak również że dochowali określonych w niej terminów warunkujących skuteczność uruchomienia w tym zakresie stosownej procedury. W takiej sytuacji Rada Gminy K. obowiązana była do podjęcia jednej z uchwał, o których mowa w art. 18 omawianej ustawy, a mianowicie: uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum (którą z mocy art. 17 ust. 1 cytowanej regulacji podejmuje się, gdy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem - organ stanowiący jest w takiej sytuacji związany treścią wniosku) albo uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Z treści cytowanego art. 18 ustawy o referendum lokalnym wynika przy tym, że w obu przypadkach uchwała powinna zostać podjęta nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W rozpoznanej sprawie - co jest bezspornym - Rada Miejska w K. nie dochowała powyższego terminu. Jakkolwiek bowiem ciążył na niej obowiązek podjęcia jednego z aktów wymienionych w art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r., to jednak nie uczyniła tego do 4 kwietnia 2013 r., czyli w ciągu 30 dni od daty złożenia wniosku w tej kwestii przez inicjatorów, którzy wnieśli do tutejszego Sądu skargę w trybie art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. uzasadniał brak podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący tego miasta faktem, iż do 4 kwietnia 2013 r. nie uzyskał od Wojewody [...] analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, mającej na celu ustalenie, czy nie zachodzą wskazane w pkt 1 i 2 tego przepisu przesłanki wykluczające przeprowadzenie referendum, a mianowicie - po pierwsze sytuacja, gdy dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.) i po drugie - gdy gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie przy tym z wywodami organu samorządowego, brak przedstawienia wspomnianej analizy przez Wojewodę [...] w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 89 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. spowodowany był faktem, iż nie dysponował on danymi niezbędnymi do dokonania dostatecznie wnikliwej oceny, która umożliwiałaby zajęcie stanowiska w takiej formie. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ma zatem zagadnienie, czy zaniechanie organu stanowiącego gminy polegające na niepodjęciu stosownej uchwały w terminie wskazanym w art. 18 ustawy o referendum lokalnym można w takich warunkach traktować jako okoliczność uzasadniającą uwzględnienie skargi złożonej w trybie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem składu orzekającego, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Sąd podziela wprawdzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanym zarówno przez skarżących jak i przez Burmistrza K. wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 943/12 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdzie wskazano, iż termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic jest terminem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia, ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum (lub uchwały odrzucającej wniosek w tej sprawie). Należy jednak brać pod uwagę istotną okoliczność, że uwzględnienie skargi przez Sąd musiałoby przybrać formę wyroku, o którym mowa w art. 20 ust. 3 cytowanej ustawy. Przepis ten określa mianowicie, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum (ust. 4 wspomnianego przepisu). Tymczasem w treści przywołanego wyżej wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uwzględnienia systemowej i celowościowej wykładni unormowań zawartych w cytowanym art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r., w tym relacji, w jakiej pozostaje on z art. 4c ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności wskazał na konieczność uwzględnienia celu, jaki przyświecał ustawodawcy przyznającemu wprost mieszkańcom wspólnoty samorządowej prawo do wypowiadania się w drodze referendum gminnego w istotnych dla nich sprawach podziału gminy i ustalenia jej nowych granic. Cel ten sformułowano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ustawę o samorządzie gminnym, mocą której wprowadzony został do niej przywołany art. 4c (ustawa z dnia 26 maja 2011 r. - Dz. U. nr 134, poz. 777), gdzie podkreślono rolę ustrojową referendum lokalnego i potrzebę rozszerzenia zakresu spraw poddawanych pod referendum (mimo, że rozstrzygnięcie w niniejszym zakresie mieści się w kompetencji Rady Ministrów, która decyduje o tym w drodze rozporządzenia). W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd - który skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje - iż art. 20 ustawy o referendum lokalnym ma charakter regulacji o charakterze ogólnym, z kolei unormowania dotyczące referendum w sprawie podziału gminy, zawarte w stosownych przepisach ustawy o samorządzie gminnym mają charakter szczególny, a to wiąże się z potrzebą odmiennej wykładni art. 20 ust. 3. Mianowicie, systemowa i celowościowa wykładnia tego przepisu w związku z regulacją art. 4c ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym zapewnia, z jednej strony, ochronę interesu prawnego inicjatorów referendum, z drugiej jednak gwarantuje poszanowanie wymogu sporządzenia analizy i jej skutków. Oznacza to, że chociaż zwłoka wojewody w sporządzeniu tej analizy nie powoduje wydłużenia terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, to jednak w przypadku, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie wyda w tym terminie jednej z uchwał wskazanych w rzeczonym przepisie, brak sporządzenia przez wojewodę analizy, o której mowa w art. 4c ustawy o samorządzie gminnym - w warunkach jakie mają w niniejszej sprawie miejsce - uniemożliwia wydanie przez Sąd wyroku wymienionego w art. 20 ust. 3 pierwszej z powołanych wyżej ustaw. Wydanie takiego wyroku mogłoby bowiem powodować naruszenie prawa w sytuacji, gdyby w jego wyniku doszło do przeprowadzenia referendum pomimo istnienia ustawowych przesłanek negatywnych wymienionych w art. 4c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dokumentem potwierdzającym, iż przesłanki te nie występują jest natomiast właśnie analiza wojewody, a w rezultacie, o ile do dnia złożenia skargi przedmiotowa analiza nie została przedstawiona, Sąd nie może tej skargi uwzględnić. Brak przedstawienia tej analizy umożliwiałby wprawdzie organowi stanowiącemu gminy zastosowanie art. 89 ust. 2 przywołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r., a następnie podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum jednak, zdaniem Sądu, przyjęcie takiej, w istocie dorozumianej zgody wojewody pełniącego tu rolę organu opiniodawczego, nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy organ ten nie może sporządzić w terminie analizy z uwagi na przeszkody o charakterze obiektywnym i wykazuje równoczesną aktywność dążąc do usunięcia tych przeszkód, a w szczególności dokonuje niezbędnych czynności zmierzających do jej sporządzenia, w tym - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - zwraca się do rady gminy o przedstawienie danych niezbędnych do sformułowania rzetelnej opinii. W takim przypadku, brak zajęcia przez wojewodę stanowiska w ustawowym terminie nie może bowiem być utożsamiany z milczącą akceptacją, skoro jego zachowanie świadczy jednoznacznie, że nie dochował przedmiotowego terminu z uwagi na konieczność zgromadzenia danych nieodzownych do ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 4c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przeciwko uwzględnieniu skargi przemawia również fakt, iż wbrew twierdzeniom skarżących, nie sposób zgodzić się, aby organom gminy K. można było zarzucić opieszałość w podejmowaniu odpowiednich działań w zakresie procedury referendalnej. Z akt administracyjnych wynika mianowicie, że wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony w dniu 5 marca 2013 r., a już następnego dnia, czyli 6 marca 2013 r. Burmistrz K. przekazał go Przewodniczącemu Rady Miejskiej (vide: stosowne pismo), zaś następnie, na najbliższej - XXVIII sesji tego organu w dniu 12 marca 2013 r. wystąpił o powołanie komisji do sprawdzenia jego poprawności. Komisja ta została powołana mocą podjętej na tej samej sesji uchwały nr [...] (vide: protokół sesji oraz egzemplarz uchwały) i odbyła pierwsze posiedzenie w dniu 21 marca 2013 r. oraz drugie w dniu 4 kwietnia 2013 r. (patrz: protokoły z posiedzeń komisji odpowiednio nr [...] oraz[...]). Równocześnie Burmistrz K. w dniu 14 marca 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o sporządzenie wymaganej analizy, przy czym - co warto odnotować - dołączył do niego opracowanie wymagające niewątpliwie pewnego nakładu pracy, gdyż zawierało cały szereg szczegółowych informacji i danych liczbowych. Pismo Wojewody z prośbą o przekazanie dodatkowych niezbędnych danych wpłynęło natomiast do Urzędu Miasta dopiero 2 kwietnia 2013 r., co w praktyce uniemożliwiło podjęcie uchwały w terminie, który upływał zaledwie dwa dni później. Wniosek inicjatorów referendum był przy tym ujęty w porządku obrad Rady Miejskiej w K. na XXIX sesji tego organu odbytej w dniu 4 kwietnia 2013 r. (czyli w ostatnim dniu ustawowego terminu na podjęcie uchwały), która to sesja została zwołana na wniosek Burmistrza mającego na względzie konieczność dochowania terminu przewidzianego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym (patrz: wniosek o zwołanie sesji z dnia 28 marca 2013 r.). Dodatkowo trzeba zasygnalizować, że analiza, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym została końcowo przedstawiona przez Wojewodę [...] organowi gminy w dniu 8 maja 2013 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w K.), a następnie kwestia przeprowadzenia referendum była przedmiotem obrad na kolejnej XXXI sesji Rady Miejskiej w dniu 20 maja 2013 r. Okoliczności te miały jednak miejsce po wniesieniu skargi inicjującej niniejszą sprawę sądowoadministracyjną, a w rezultacie nie mogą podlegać ocenie Sądu w zakresie tego postępowania, gdyż nie mieszczą się w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a. Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 132 p.p.s.a. i art. 151 tej ustawy.