IV SAB/Gl 56/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. w przedmiocie świadectwa służby postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 24 września 2012 r., skierowanym do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. J.R. złożył wniosek o usunięcie stanu niezgodnego z prawem. W treści wniosku powołał się na wyrok tut. Sądu z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt IV SAB/Gl 101/12, którym oddalono jego skargę na bezczynność wyżej wymienionego Komendanta. Jednocześnie skarżący wskazał, iż "Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej w G. dokonał bezpodstawnej i niezasadnej czynności materialno – technicznej, polegającej na wydaniu wadliwego świadectwa pracy z dnia [...]r. o sygn. [...], bezprawnie i podstępnie rozwiązując z mocy prawa nieistniejący stosunek służbowy dekretowego funkcjonariusza pożarnictwa". Ponadto oświadczył, że przedmiotowa czynność zmieniła jego sytuację prawną i faktyczną z pozytywnej na negatywną w czasie służby w Państwowej Straży Pożarnej, miała również istotny wpływ na rażące zaniżenie składników jego uposażenia. W piśmie z dnia 15 października 2012 r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G. wskazał, że okoliczności dotyczące wydania świadectwa pracy z dnia [...]r. były już przedmiotem wielokrotnych wyjaśnień i rozstrzygnięć organów Państwowej Straży Pożarnej, sądów powszechnych oraz administracyjnych. Ponadto organ poinformował szczegółowo wnioskodawcę o przebiegu sprawy począwszy od jego służby w byłej Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w G., a skończywszy na wyroku tut. Sądu z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt IV SAB/Gl 101/12. W dniu 2 listopada 2012 r. J.R. złożył pismo zatytułowane "odwołanie od odmownej decyzji nienazwanej" do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K., który w odpowiedzi pismem z dnia 19 listopada 2012 r. poinformował wnoszącego pismo o stanie jego sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 24 września 2012 roku. Następnie w wyniku wniesionej przez J.R. skargi na pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia 15 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę tą odrzucił. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, lecz posiada jedynie charakter informacyjny, stąd sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego. J.R. w piśmie z dnia 4 marca 2013 r., powołując się na art. 35 – 38 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wymienione wyżej postanowienie tut. Sądu, wniósł zażalenie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na niezałatwienie w przewidzianej prawem formie jego żądania zawartego we wniosku z dnia 24 września 2012 r. W odpowiedzi na "zażalenie" [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej poinformował skarżącego o stanie jego sprawy, którą uważa za wyjaśnioną i ostatecznie zakończoną. W dniu 25 kwietnia 2013 r. J.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zaskarżył niewydanie przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. merytorycznego orzeczenia w sprawie żądania zawartego w jego piśmie z dnia 24 września 2012 r. o usunięcie stanu niezgodnego z prawem, mimo istnienia ustawowego obowiązku oraz wniósł o zobowiązanie wymienionego Komendanta do wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. W skardze skarżący zarzucił Komendantowi rażące naruszenie art. 6 - 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie bądź ich dowolną interpretację oraz art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez pozostawanie w zwłoce w wydaniu merytorycznego orzeczenia oraz niedopełnienie obowiązku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Komendant Miejski PSP w G., naruszając przepisy postępowania oraz prawo materialne nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. Nadto wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądanie określone przez stronę, niedotknięte brakami formalnymi, zgłoszone właściwemu organowi wszczyna postępowanie, a organ nie mając przesłanek wskazujących na niedopuszczalność wydania decyzji administracyjnej wszczęte postępowanie musi zakończyć załatwieniem sprawy w terminie przez wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedniej formie prawnej. W tej sprawie stan niewydania merytorycznego orzeczenia nadal trwa i pozbawia skarżącego prawa do Sądu, co, w jego ocenie, uzasadnia wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi wskazując, iż skarga dotyczy tych samych okoliczności i sprawy, które zostały już rozstrzygnięte, w tym ostatnio postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Gl 1144/12, w którym Sąd podkreślił, że wyrokiem z dnia 21 września 2012 r. sygn. SAB/Gl 101/12 oddalono skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego PSP w G. w sprawie czynności technicznej, a to świadectwa pracy z [...]r. Nadto wyjaśnił, że skarga dotyczy świadectwa pracy z dnia [...]r. w zakresie problematyki, która podlegała już kontroli sądowej w sprawie o sygn. IV SA/Gl 219/06 i zakończonej wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że J.R. z dekretowanego funkcjonariusza pożarnictwa stał się z dniem [...]r. strażakiem Państwowej Straży Pożarnej i dlatego nie można było wydać decyzji o zwolnieniu go ze służby. Natomiast wydanie skarżącemu świadectwa pracy za okres służby od dnia 3 czerwca 1991 r. do dnia 30 czerwca 1992 r. w byłej Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w G. było jedynie czynnością techniczną, która nie powodowała żadnych zmian w trwaniu jego stosunku służbowego. Następnie pełnomocnik wskazał, że okres służby J.R. od 3 czerwca 1991 r. do 30 czerwca 1992 r. został prawidłowo ujęty w wydanym mu świadectwie służby z [...]r. Z kolei prawidłowość tego świadectwa potwierdzona została w wyroku NSA z 24 listopada 2005 r. sygn. OSK 1887/04 oddalającym skargę kasacyjną J.R. od wyroku WSA w Gliwicach z 30 sierpnia 2004 r. sygn.. akt 4 II SA/Ka 3463/01. W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2013 r. J.R. kwestionował stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, twierdząc, że nie zawiera ono merytorycznej polemiki ze stanowiskiem prezentowanym w skardze lecz argumenty ze skargą niezwiązane. Na rozprawie skarżący sprecyzował, że jego skarga dotyczy niewydania merytorycznego orzeczenia w przedmiocie usunięcia stanu niezgodnego z prawem odnośnie wydania bez podstawy prawnej świadectwa pracy z [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzeknie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być zatem nie wydanie przez organ decyzji administracyjnej (pkt 1), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia kończące sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest zatem dopuszczalne gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności bądź, gdy odmawia wydania takiego aktu lub podjęcia czynności mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności organu administracji jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem w sprawie istotne jest rozważenie charakteru żądania będącego przedmiotem skargi, a co za tym idzie zbadanie, czy jego realizacja może nastąpić poprzez wydanie aktu lub podjęcia czynności, które podlegają zaskarżeniu do Sądu. Jak już wskazano skarga na bezczynność jest bowiem dopuszczalna tylko wówczas, gdy organ zobowiązany jest do wydania aktów lub podjęcia czynności podgalających kontroli sądów administracyjnych w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. podlegających kontroli sądów administracyjnych, to tym samym skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na niewydanie merytorycznego orzeczenia przez Komendanta Miejskiego PSP w G. w sprawie żądania zawartego w jego wniosku z dnia 24 września 2012 r. We wniosku tym skarżący wystąpił o usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Jednocześnie wskazał, iż "Komendant Rejonowy Państwowej Straży Pożarnej w G. dokonał bezpodstawnej i niezasadnej czynności materialno – technicznej, polegającej na wydaniu wadliwego świadectwa pracy z dnia [...]r. o sygn. [...]". Zatem stan niezgodny z prawem, którego usunięcia skarżący się domaga poprzez wydanie stosownego orzeczenia odnosi się do czynności wydania skarżącemu świadectwa pracy z [...]r. Niezałatwienie sprawy polegające na niewydaniu przez organ orzeczenia kwalifikuje skargę jako wniesioną na bezczynność organu. Zatem należało rozważyć, czy w świetle obowiązujących przepisów Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w G. był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności zaskarżalnych do Sądu w związku z żądaniem skarżącego do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W istocie żądanie to zmierza do weryfikacji prawidłowości podjęcia czynności w postaci wydania świadectwa pracy z dnia [...]r. Z akt sprawy wynika, że J.R. od 3 czerwca 1991 r. do 30 czerwca 1992 r. pełnił służbę w byłej Komendzie Rejonowej Straży Pożarnych w G. oraz, że za ten okres w dniu [...]r. otrzymał świadectwo pracy wydane przez Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej. Wynika także, iż skarżący w tym okresie pozostawał w stosunku służbowym opartym na mocy przepisów dekretu z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz. U. z 1974 r. nr 50, poz. 321 ze zm.), a następnie na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 – w skrócie "ustawa o PIP"). Natomiast w świetle art. 111a ustawy o PIP tylko roszczenia majątkowe wynikające ze stosunku służbowego strażaków, podlegają właściwości sądu pracy. Dlatego też Sąd Rejonowy w G. Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uznał się za niewłaściwy w kwestii stwierdzenia nieważności świadectwa pracy z dnia [...]r. (postanowienia z dnia 18 lipca 2011 r. sygn. akt [...]). Wydanie świadectwa służby zostało uregulowane w ustawie o PIP, oraz rozporządzeniu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1228). Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia świadectwo służby wydaje się bezpośrednio zwolnionemu strażakowi albo osobie upoważnionej przez niego na piśmie w dniu, w którym następuje rozwiązanie lub wygaśnięcie stosunku służbowego. Świadectwo służby wydaje przełożony zwolnionego strażaka właściwy do jego mianowania lub powołania, na podstawie dokumentów zawartych w aktach osobowych strażaka. W świadectwie służby zamieszcza się informacje niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego oraz z ubezpieczenia społecznego (§ 4 rozporządzenia). Wydanie świadectwa służby stanowi zatem czynność materialno-techniczną. Do podjęcia tej czynności nie mają natomiast zastosowania przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 237 – dalej w skrócie "k.p.a."). Zgodnie z art. 1 k.p.a. Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem wydanie świadectwa służby nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro do wydania świadectwa służby, nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to do weryfikacji prawidłowości podjęcia tej czynności i wydania w tym zakresie orzeczenia nie stosuje się instytucji przewidzianych w Kodeksie w postaci nadzwyczajnych trybów postępowania, gdyż te mają zastosowanie wyłącznie do weryfikacji decyzji lub zaskarżalnych postanowień. Tak więc na podstawie regulacji kodeksowej nie było podstaw do orzekania w przedmiocie "usunięcia stanu niezgodnego z prawem" odnoszonego się do czynności wydania świadectwa pracy z [...]r. w trybach określonych w k.p.a. poprzez wydanie decyzji czy postanowienia, a tylko te podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko to potwierdza także wyrok tut. Sądu w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 101/12 z dnia 21 września 2012 r., którym oddalono skargę J.R. na bezczynność w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Pożarnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał, że w sprawie żądania stwierdzenia nieważności czynności materialno-technicznej, którą jest świadectwo służby z dnia [...]r. nie było podstaw prawnych do uruchomienia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a tym samym rozpatrzenia żądania w tym trybie. Skoro nie było podstaw do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie usunięcia stanu niezgodnego z prawem poprzez weryfikację prawidłowości wydania świadectwa służby (jako czynności materialno-technicznej) w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., a co za tym idzie wydania orzeczenia w formie zaskarżalnej do sądu decyzji lub postanowienia, to skarga na bezczynność polegającą na niewydaniu takich rozstrzygnięć jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, gdyż nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast weryfikacja świadectwa służby zgodnie z art. art. 48 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o PSP następuje poprzez jego sprostowanie w trybie określonym w § 6 rozporządzeniu MSWiA z 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby (...). Sprostowanie polega na wydaniu nowego świadectwa służby przez przełożonego strażaka, co stanowi czynność materialno-techniczną. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia żądania przełożony przesyła go wraz ze swoim stanowiskiem do wyższego przełożonego, który w formie decyzji administracyjnej rozstrzyga o sprostowaniu bądź odmowie sprostowania świadectwa służby. Zatem brak podjęcia czynności w sprawie sprostowania bądź niewydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie może skutkować skargą na bezczynność bądź przełożonego (w zakresie niepodjęcia czynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o sprostowanie), bądź wyższego przełożonego (w zakresie niewydania decyzji o sprostowaniu bądź odmowie sprostowania świadectwa służby). Tymczasem z żądania skarżącego nie wynika, aby domagał się on sprostowania przedmiotowego świadectwa we wskazanym trybie. Natomiast gdyby przyjąć, że skarga dotyczy niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie sprostowania świadectwa służby, to obowiązek w tym zakresie spoczywałby na [...] Wojewódzkim Komendancie PSP, a nie na Komendancie Miejskim PSP, którego bezczynności skarga dotyczy. Niemniej jednak zaznaczyć należy, że weryfikacja w tym trybie dotyczy świadectwa służby wydanego w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego, natomiast wydanie skarżącemu świadectwa służby z dnia [...]r. nie było poprzedzone zwolnieniem go ze służby. Wymaga bowiem podkreślenia, że przedmiotowa skarga dotyczy wymienionego świadectwa służby z [...]r. w zakresie problematyki, która podlegała już kontroli sądowej w sprawie toczącej się przed tut. Sądem o sygn. akt IV SA/Gl 219/06 i zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. oddalającym skargę J.R. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy straży pożarnej W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał, że skarżący będąc funkcjonariuszem pożarnictwa wyraził zgodę na kontynuowanie zatrudnienia w Państwowej Straży Pożarnej i z dniem 1 lipca 1992 r. został mianowany na stanowisko specjalisty w Jednostce Ratowniczo-Górniczej Państwowej Straży Pożarnej w G., dlatego też nie można było wydać decyzji o jego zwolnieniu ze służby. W związku z tym Sąd ten uznał także, iż wydanie skarżącemu świadectwa pracy za okres od dnia 3 czerwca 1991 do dnia 30 czerwca 1992 r. w byłej Komendzie Rejonowej Straży Pożarnej w G. było jedynie czynnością techniczną, która nie powodowała żadnych zmian w trwaniu stosunku służbowego. W tej sytuacji kwestia ta została już prawomocnie osądzona. Oznacza to, że brak jest podstaw do weryfikacji świadectwa pracy z dnia [...]r., w trybie sprostowania świadectwa służby, co czyni skargę na bezczynność w tym zakresie niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast skarżący nie wskazał innych przepisów, na podstawie których miałaby nastąpić realizacja jego żądania, również Sąd nie dopatrzył się takich uregulowań prawnych. Na marginesie można tylko wskazać, że wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest instytucją regulowaną w art. 52 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wezwanie to stanowi czynność poprzedzającą wniesienie skargi na akty lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc warunkującą dopuszczalność wniesienia skargi. Odpowiedź organu na to wezwanie nie jest natomiast aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu, jest jedynie stanowiskiem organu, którego brak nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Jednocześnie tut. Sąd w postanowieniu z dnia 4 lutego 2013 r. sygn. akt 1144/12 stwierdził, iż skarga w przedmiocie świadectwa służby z dnia [...]r. jako czynność materialno-techniczna jest spóźniona, bowiem termin do wezwania usunięcia naruszenia prawa już upłynął. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.