IV SAB/Gl 57/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej A na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 27 stycznia 2016 roku na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w S. w przedmiocie informacji publicznej, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach – Międzyzakładowa Organizacja Związkowa A (dalej: wnioskodawca, Związek, Organizacja Związkowa), wniosła o: 1) zobowiązanie organu do "niezwłocznego udostępnienia imiennej listy nauczycieli wraz z przyznanymi im dodatkami motywacyjnymi w roku szkolnym 2015/2016", 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg norm przepisanych. W ocenie autora skargi bezczynność polegała na nieudostępnieniu wnioskodawcy – na skutek jego wniosku – informacji publicznej w zakreślonych w nim granicach. Uzasadniając skargę strona skarżąca przedstawiła w niej przebieg zdarzeń poprzedzających jej złożenie wraz z ich oceną prawną. W tych ramach – jej autor – odnotował, że Związek pismem z dnia 12 listopada 2015 roku zwrócił się do Dyrektora Zespołu Szkół w S. o udostępnienie informacji publicznej zawierającej imienny wykaz nauczycieli zatrudnionych w tej Szkole wraz z podaniem wysokości dodatku motywacyjnego przyznanego każdemu nauczycielowi w roku szkolnym 2015/2016. Zaakcentował, że w wielu szkołach wszystkich typów nie wszyscy nauczyciele otrzymują dodatek motywacyjny, co – na co także zwrócił uwagę – jest niezgodne z art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 191 ze zm.). Tymczasem – jak zaznaczył – wniosek nie został w pełni rozpoznany, gdyż Związek: po pierwsze – nie otrzymał odpowiedzi na wyrażone we wniosku żądanie, po drugie – nie został zawiadomiony, że nie ma podstawy prawnej do udzielenia informacji publicznej, gdyż żądana informacja taką nie jest, po trzecie – nie otrzymał też decyzji odmownej dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz po czwarte – nie otrzymał informacji, że żądana informacja musi być przetworzona, co z kolei jest związane z zastosowaniem specjalnych procedur. W dalszych motywach podniósł, że wprawdzie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, której przyznano dodatek motywacyjny, to jednakże ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, a zatem nie dotyczy nauczycieli w zakresie objętym wnioskiem, ponieważ nauczyciele należą właśnie do osób realizujących zadania publiczne, za które otrzymują wynagrodzenie z finansów publicznych. Skarżący wskazał przy tym, że nauczyciel posiada status funkcjonariusza publicznego, jest osobą zatrudnioną w samorządowej jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, realizuje zadania o znaczeniu publicznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor zobowiązanej szkoły wniósł o umorzenie postępowania oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że Organ pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. udzielił odpowiedzi wskazując, że żądane informacje nie mieszczą się w katalogu informacji, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2015 roku, poz. 2135 ze zm.). Dyrektor Zespołu Szkół w S. uznał, że żądany wykaz nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół w S. wraz z informacją o przyznanych im dodatkach motywacyjnych nie stanowi informacji publicznej, w konsekwencji brak jest podstaw do wydania decyzji w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Pismem z dnia 27 stycznia 2016 roku Związek wniósł skargę na bezczynności dyrektora. W dalszej kolejności wyjaśnił, że po otrzymaniu skargi Związku oraz po analizie stanowiska skarżącego, Dyrektor Szkoły uznał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, jednakże nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność osób fizycznych - nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół w S. W konsekwencji decyzją z dnia [...]r., w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udzielenia informacji publicznej. Wobec powyższego Organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego, bowiem bezczynność ustała przed dniem wyrokowania, a postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia Dyrektorowi Szkoły terminu do usunięcia stanu bezczynności stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie w ocenie Dyrektora Zespołu Szkół w S., brak jest podstaw do uznania, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Szkoły w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udzielił Związkowi odpowiedzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Dyrektor Szkoły po otrzymaniu skargi w tej sprawie, a przed przekazaniem jej do Sądu, ponownie przenalizował treść wniosku o udzielenie informacji publicznej, argumenty skarżącego i zweryfikował swe poprzednie stanowisko, rozpoznają wniosek skarżącego w formie decyzji wskazanej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 21 marca 2016 r. Związek wyjaśnił, że w dniu 22 lutego 2016 r. otrzymał decyzję skarżonego Organu odmawiającą udzielenia informacji publicznej z pouczeniem, że od decyzji tej przysługuje odwołanie. Jednocześnie Związek wyjaśnił, że ze względu na wcześniejszą skargę na bezczynność Dyrektora odwołanie nie zostało wniesione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; por. także: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 roku o sygn. akt IV SAB/Wr 66/09; wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 roku o sygn. akt I SAB 60/99 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. w wyroku z dnia 30 marca 2016 roku, sygn. akt IV SAB/Gl 9/16, wyrażoną w nim argumentację Sąd w przedmiotowej sprawie w pełni akceptuje i podziela (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd wskazuje, że zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 782, ze zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie załatwił wniosku strony. Nie udzielił w pełni żądanej informacji, wskazując w piśmie z dnia 1 grudnia 2015 r., że żądane informacje nie mieszczą się w katalogu z art. 6 u.d.i,p. Dopiero po wpływie skargi oraz po analizie stanowiska skarżącego Organ uznał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, jednakże nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność osób fizycznych - nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół w S., a w konsekwencji decyzją z dnia [...] r., w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.. Tym samym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co orzeczono w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku. W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności i przekroczył termin do załatwienia sprawy, jednakże okoliczności te nie wystarczają do uznania, że przekroczenie terminu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynikająca z akt sprawy okoliczność przesłania stronie skarżącej informacji objętej skargą, wprawdzie już po złożeniu skargi, uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku strony. Brzmienie przepisu art. 149 P.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 roku zostały bowiem wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Stąd mimo, iż w zasadniczej części orzekanie o bezczynności organu, po usunięciu stanu bezczynności, staje się rzeczywiście bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowym nie stanie się kwestia oceny charakteru zaistniałej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się w kwestii takiej wykładni art. 149 P.p.s.a., która nie prowadzi do pozbawiania strony możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest nie wydanie orzeczenia lub decyzji a tym samym wykładni, która nie wypacza sensu zmian wprowadzonych do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższą wypowiedź ujął w tezie wyroku z dnia 26 lipca 2012 roku sygn. II OSK 1360/12 stwierdzającej wprost, iż "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Przytoczona wyżej teza wyroku NSA znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu w załatwianiu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W postępowaniu przed sądem administracyjnym taka skarga podlega bowiem rozpoznaniu przy stosowaniu art. 149 P.p.s.a. Mając to na uwadze Sąd zobowiązany jest do wypowiedzenia się w sprawie merytorycznie w części objętej wyrokowaniem. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się bowiem jedynie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony o udzielenie żądanej informacji publicznej skoro po wniesieniu skargi Dyrektor Szkoły wydał decyzję o odmowie jej udzielenia. Art. 149 § 1 (zdanie drugie) P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w art. 149 § 1 P.p.s.a. sformułowania "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie – tak też NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 roku o sygn. akt I OSK 17/13. Mając to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku), bowiem organ – de facto przed wyrokowaniem w odstępstwie kilkunastu tygodni od wniesienia skargi, wydał decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej. Tymczasem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności. Niewątpliwie organ dopuścił się bezczynności, a nadto przekroczył termin do załatwienia sprawy (liczony od wpływu wniosku do organu), jednakże okoliczności powyższe nie wystarczają do uznania, że przekroczenie terminu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a, orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., w punkcie 4 sentencji.