IV SAB/Gl 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2014 r. W.B. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad siostrą – G.B. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania zasiłku dla opiekuna z uwagi na brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że fakt niepodejmowania przez stronę zatrudnienia w okresie od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. oraz od 15 maja 2014 r. był spowodowany koniecznością sprawowania stałej opieki nad siostrą. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia, czy W.B. zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad siostrą oraz ustalenia jaką formę ta opieka przybrała, w szczególności, czy była to opieka faktyczna, czy też doraźna pomoc. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta Z. ponownie odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu podkreślił, że strona w codziennym funkcjonowaniu wspiera G.B., która samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Zdaniem pracownika socjalnego, sytuacja mieszkaniowa G.B. jest fatalna i funkcjonuje ona na granicy konieczności wystąpienia do sądu o przymusowe umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, nadto leczy się nieregularnie i nie przyjmuje leków. Na skutek odwołania wniesionego przez W.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło powyżej opisaną decyzję z dnia [...] r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w sprawie występują nadal wątpliwości dotyczące faktu sprawowania przez stronę opieki nad siostrą, jakości tej opieki, jej charakteru i tego, czy opieka ta jest dla niej wystarczająca w ocenie obiektywnej, w związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności przesłuchanie w charakterze świadka osoby świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze na rzecz G.B. Pismem z dnia 11 maja 2015 r. W.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w zakresie przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna. Oświadczył, że od roku 2005 jest kuratorem swojej częściowo ubezwłasnowolnionej siostry – G.B., a od roku 2011 sprawuje nad nią bezpośrednią i stałą opiekę w związku z uznaniem jej za osobę niepełnosprawną. Podkreślił, iż pomimo dwukrotnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. od ponad 2 miesięcy jest całkowicie bezczynny. W odpowiedzi na skargę z dnia 11 czerwca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz omówił dotychczasowy przebieg sprawy. Wskazał, że w dniu 27 maja 2015 r. Prezydent Miasta Z. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznano W.B. prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad G.B. w okresie od 1 listopada 2014 r. - bezterminowo w kwocie 520,00 zł miesięcznie i zarazem odmówiono przyznania zasiłku w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. oraz od 1 maja 2014 r. do 31 października 2014 r. Tym samym, w opinii pełnomocnika, skoro organ wydał decyzję po wniesieniu skargi, to nie pozostaje już w stanie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym także w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym (por. art. 52 § 1 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (por. art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżący, pismem z dnia 27 grudnia 2014 r., złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Z. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna i nie może być odrzucona, o co wnioskował pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę. W tym miejscu należy podkreślić, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, jak również dotyczy to przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy wskazać, iż w dniu wniesienia skargi do tutejszego Sądu, tj. 15 maja 2015 r. organ pozostawał w bezczynności, bowiem dopiero w dniu [...] r. wydał merytoryczną decyzję. Z tego powodu zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, Sąd działając, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 1 i 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie (punkt drugi wyroku). Tymczasem ustąpienie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 P.p.s.a. i nie jest sporny w judykaturze (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 891/13, z dnia 26 listopada 2013 r. o sygn. akt I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2325/12 - wszystkie są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący należy podjąć próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego będzie to taki stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż wówczas bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy podzielić przyjdzie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach zarówno wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku o sygn. akt I OSK 675/12, jak i postanowieniu NSA z dnia 27 marca 2013 roku o sygn. akt II OSK 468/13 - dostępne w CBOŚ). Odnosząc powyższe uwagi odpowiednio do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy zaznaczyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy zobowiązał do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przesłuchania w charakterze świadka osoby świadczącej specjalistyczne usługi opiekuńcze na rzecz G.B. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wyjaśnił, że w dniu 20 marca 2015 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. wystąpił do PCK Z. z wnioskiem o udostępnienie danych osób, które w okresie od 1 lipca 2013 r. do chwili obecnej świadczyły usługi opiekuńcze na rzecz G.B. W dniu 31 marca 2015 r. organ otrzymał odpowiedź na powyższy wniosek i w dniu 2 kwietnia 2015 r. wezwał w charakterze świadka osobę świadczącą usługi opiekuńcze, celem udzielenia informacji dotyczącej sytuacji bytowej podopiecznej. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że prowadząc postępowanie mające na celu ustalenie danych opiekunki PCK oraz oczekując na stawienie się świadka – B.W. przeoczono fakt, iż od momentu wpłynięcia dokumentów z organu odwoławczego upłynęło ponad 30 dni. W związku z powyższym pismem z dnia 12 maja 2015 r. poinformowano stronę o przedłużeniu postępowania dotyczącego ustalenia uprawnień do zasiłku dla opiekuna ze względu na konieczność przesłuchania w charakterze świadka opiekunki PCK oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 15 maja 2015 r. do Ośrodka zgłosiła się opiekunka PCK oraz złożyła stosowne wyjaśnienia i oświadczenie. W związku z rozbieżnością pomiędzy informacjami przekazanymi przez B.W, a wcześniejszymi ustaleniami pracowników socjalnych, zwrócono się ponownie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego do DPPS K., celem potwierdzenia oświadczenia opiekunki PCK. Wywiad został przeprowadzony w dniu 21 maja 2015 r. i przesłany do Działu Świadczeń Rodzinnych w dniu 22 maja 2015 r. Niezwłocznie po zgromadzeniu stosownego materiału dowodowego i przeprowadzeniu postępowania w dniu [...] r, Prezydent Miasta Z. wydał merytoryczną decyzję nr [...] i przyznał skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna w okresie od 1 listopada 2014 r. - bezterminowo w kwocie 520,00 zł miesięcznie oraz odmówił jego przyznania w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. i od 1 maja do 31 października 2014 r. Zdaniem składu orzekającego zwłoka w wydaniu decyzji nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa, gdyż organ podejmował wyłącznie konieczne i niezbędne działania mające na celu wyjaśnienie sprawy. Powstałe opóźnienie nie było w sposób oczywisty zawinione, co potwierdzają poczynione w odpowiedzi na skargę przekonywujące wyjaśnienia pełnomocnika organu. Wobec powyższego, w punkcie pierwszym wyroku, Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a punkcie drugim umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a.