I SA/Go 412/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę. 1. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR), na skutek odwołania J. R. (Skarżącego) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik BP ARiMR) z [...] maja 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 1.1. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Dyrektor OR ARiMR podał: - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm. - dalej: k.p.a.) - art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE [L] nr 227 z 31 lipca 2014. - dalej: rozporządzenie nr 809/2014). 1.2. Z uzasadnienia decyzji wynikał następujący stan sprawy. 1) Skarżący we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 wniósł o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenianie oraz płatności redystrybucyjnej do łącznie sześciu działek, o łącznej powierzchni 8,37 ha, położonych w miejscowości. Dnia [...] listopada 2016 r. Kierownik BP ARiMR wypłacił Skarżącemu zaliczkę na poczet płatności w wysokości 1.816,88 zł. Podstawą ich wypłaty był art. 46 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm. - dalej: u.p.s.w.b.). 2) Decyzją z [...] marca 2017 r. Kierownik BB ARiMR odmówił Skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, ponieważ ustalił, że Skarżący nie posiadał tytułu prawnego do części z działek zadeklarowanych do płatności, a wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa , w związku z czym łączny areał gruntów kwalifikujących się do płatności nie przekraczał 1 ha, czyli minimum określonego w art. 7 ust. 1 u.p.s.w.b. Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR, zaś wyrokiem z [...] października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 555/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA w Gorzowie Wlkp.) oddalił skargę J. R. na decyzję OR ARiMR. 3) Wymienioną na wstępie decyzją z [...] maja 2018 r. Kierownik BP ARiMR, na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok w wysokości 1.816,88 zł czyli równowartości wypłaconej Skarżącemu zaliczki na poczet płatności, która okazała się nienależna w świetle prawomocnej i ostatecznej decyzji Dyrektora OR ARiMR odmawiającej w całości przyznania płatności na poczet której wypłacono Skarżącemu zaliczkę. 4) Skarżący nie zgodził się z decyzją Kierownika BP ARiMR i wniósł od niej odwołanie 5) Uzasadniając swe rozstrzygnięcie zawarte w uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji z [...] lipca 2018 r. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że Skarżącemu prawomocnie i ostatecznie odmówiono przyznania płatności na 2016 rok., ponieważ ustalono, że Skarżący nie dysponował na dzień [...] maja 2016 r. tytułem prawnym do pięciu z sześciu działek zgłoszonych do płatności, co zostało potwierdzone informacją przekazaną przez organ Agencji Nieruchomości Rolnych. Tym samym w odniesieniu do tych działek nie spełniał przesłanki do przyznania płatności wynikającej z art. 18 ust. 4 u.p.s.w.b., co z kolei powodowało, że łączny areał działek zgłoszonych do płatności był mniejszy niż 1 ha czyli minimum wymagane zgodnie z art. 7 u.p.s.w.b. Ponieważ zatem Skarżącemu nie przysługiwały żadne płatności organ ARiMR na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 do określenia kwoty nienależnie pobranych kwot w wysokości stanowiącej równowartość wypłaconej zaliczki. Zdaniem organu nie zachodziła jednocześnie ujemna przesłanka zwrotu wynikająca z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, gdyż wypłata świadczenia nie była wynikiem błędu Agencji. Organ wskazał też, iż nie doszło do przedawnienia zwrotu środków, które zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 wynosi 4 lata. Nie zaszła również przesłanka do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wynikająca z art. 49 u.p.s.w.b., ponieważ kwota nienależnie pobranej płatności w przeliczeniu przekraczała 100 euro w przeliczeniu na złote polskie. 2. Skarżący nie zgodził się z decyzją Dyrektora OR ARiMR i w złożonej skardze wniósł o zmianę decyzji i wypłatę "wszystkich zaległych i bieżących zaległości pieniężnych". W uzasadnieniu skargi podniósł, że ARiMR używa przepisów wybiórczo i niezgodnie z zasadami współżycia społecznego. 3. Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga była bezzasadna, ponieważ zaskarżona nią decyzja nie naruszała prawa. 5. Podstawą jej wydania był przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, stanowiący umocowanie dla organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do ustalania kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu wypłacanych przez Agencję płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w odpowiednich regulacjach unijnych, które obligują organy państw członkowskich do dochodzenia zwrotu nienależnie wypłaconych środków. Przepisem takim jest między innymi art. 7 ust. 1 rozporządzenia 809/2014, zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. 6. Zaskarżona decyzja, ustalająca kwotę nienależnie pobranych przez Skarżącego płatności, jest konsekwencją obowiązywania prawomocnej i ostatecznej decyzji Dyrektora OR ARiMR z [...] maja 2017 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem w sprawie II SA/Go 555/17 oddalił skargę, a z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa i za prawidłowe uznał ustalenia dotyczące braku tytułu prawnego do części ze zgłoszonych działek. Wyrok ten nie został zaskarżony przez strony i jest prawomocny. Należy więc zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wyrok ten wiąże strony oraz sąd rozpoznający sprawę jak i organy i inne sądy. Skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji publicznej i inne organy państwowe, sądy administracyjne i inne sądy ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (wyrok NSA z 9 marca 2016 r. I OSK 1057/16). Ani Dyrektor OR ARiMR ani Sąd nie mogli zatem oceniać zasadności odmowy przyznania płatności, których dotyczyła decyzja Dyrektora OR ARiMR z [...] maja 2017 r., a jak wynika z odwołania Skarżącego od decyzji Kierownika BP ARiMR oraz z samej skargi, takiej właśnie rewizji stanowiska o odmowie przyznania płatności oczekiwał od organu odwoławczego i Sądu. 7. Organy ARiMR zasadnie przyjęły, że różnica pomiędzy wysokością przyznanych płatności, a kwotą wypłaconych skarżącemu zaliczek, stanowi środki wypłacone mu nienależnie, które podlegały zwrotowi. W tym zakresie organy były zobligowane do ustalenia wysokości tychże środków, w drodze decyzji administracyjnej, będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. 8. W ocenie Sądu Dyrektor OR ARiMR zasadnie uznał również, że nie zachodziły podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. 1) Należności objęte decyzją nie uległy przedawnieniu. Okres przedawnienia wynosi bowiem cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95) lub 3 lata licząc od końca roku w którym ziściła się przesłanka zwrotu, czyli w niniejszej sprawie moment wypłacenia Skarżącemu nienależnej zaliczki (art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 1 ustawy o ARiMR). Ponieważ okoliczności otwierające bieg terminu przedawnienia, w przypadku obu ww. podstaw prawnych miały miejsce w 2016 roku (złożenie wniosku zawierającego nieprawdziwe dane oraz wypłata zaliczek na płatności), należy uznać, że w momencie wydawania decyzji przez organy obu instancji okres przedawnienia jeszcze nie upłynął. 2) Nie zaszła przesłanka wyłączająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikająca z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 11 stycznia 2018 r. w sprawie III SA/Gd 857/17 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zastosowanie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wymaga spełnienia łącznie następujących warunków tj.: dana płatność musi zostać dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, a błąd organu musi być tego rodzaju, iż nie mógł on być wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, a decyzja w sprawie zwrotu środków nie została doręczona stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, jeśli błąd organu dotyczył elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności. Wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga w istocie spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek; po pierwsze: płatność dokonana być musi na skutek błędu organu, a po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika, przy czym prawodawca unijny posłużył się zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błąd, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Podkreślić należy, że rozporządzenie nr 809/2014 nie definiuje pojęcia pomyłki organu, jednakże w judykaturze na tle poprzednio obowiązujących tożsamych unormowań (art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004) utrwalony został pogląd, że pod pojęciem "pomyłki organu" należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Pomyłka organu może zaistnieć zarówno wówczas, gdy np. na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych, jak i za pomyłkę należy uznać wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności (zob. wyroki NSA z 10 kwietnia 2015 r., II GSK 584/14; z 11 października 2013 r., II GSK 849/12; z 11 marca 2014 r., II GSK 1861/12). W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, przesłanki powyższe nie miały miejsca. Wypłata nienależnych świadczeń nie wynikła bowiem z pomyłki organów ARiMR, lecz z faktu zadeklarowania przez Skarżącego do płatności działek wchodzących w skład Zasobu Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, użytkowanych przez niego bezprawnie, co stanowiło naruszenie zasad ubiegania się o płatności wynikających z art. 18 ust. 4 u.p.s.w.b. które mogło być wykryte dopiero na etapie administracyjnej kontroli wniosku przez organ ARiMR. Na co również trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji za rzetelność danych podanych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada każdy rolnik ubiegający się o przyznanie wnioskowanego finansowania. Tym samym brak podstaw do przypisania Agencji jakiejkolwiek pomyłki w wypłacie Skarżącemu zaliczki na płatności za rok 2016, co przesądza jednoznacznie o nieziszczeniu się przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. 3) Nie zaszła podstawa do odstąpienia od ustalenia od wynikająca z art. 49 ust. 1 u.p.s.w.b. Zgodnie z tym przepisem kierownik biura powiatowego ARiMR odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, w przypadku określonym w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013. W myśl tego ostatniego przepisu w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach m.in. gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR. Z niebudzącego zastrzeżeń co do jego prawdziwości ustalenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynikało, że kwota wypłaconej Skarżącemu zaliczki była wyższa niż 100 euro. Dlatego Sąd uznał, że zaszły wszystkie przesłanki pozytywne do ustalenia kwoty nienależnie wypłaconych płatności, a brak było okoliczności stanowiących przesłanki ujemne. 9. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.