I SA/Go 435/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Kołodziej-Kobierowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia gromadzonych dochodów na wydzielonym rachunku przez samorządowe jednostki budżetowe oddala skargę. Rada Miejska (zw. dalej Rada Miejska, Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (zw. dalej Wojewoda) z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia gromadzonych dochodów na wydzielonym rachunku przez samorządowe jednostki budżetowe. W rozpoznawanej sprawie organy wydały rozstrzygnięcia uwzględniając następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, Rada Miejska podjęła uchwałę Nr 29/6/lV/11 w sprawie określenia gromadzonych dochodów na wydzielonym rachunku przez samorządowe jednostki budżetowe. W § 1 uchwały wskazano, iż samorządowe jednostki budżetowe Gminy prowadzące działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty gromadzą na wydzielonym rachunku dochody, o których mowa w art. 223 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ponadto w § 2 uchwały wskazano, iż traci moc uchwała nr 291/4/XXXVII/06 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie wskazania jednostek budżetowych, które tworzą wydzielony rachunek dochodów własnych. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono Burmistrzowi. W/w uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 9 marca 2011r. W dniu 21 marca 2011 r. doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego. Następnie, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność w/w uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem i narusza w sposób istotny art. 223 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych albowiem podjęta uchwała w sposób nawet minimalny nie czyni zadość wymogom delegacji ustawowej zawartej w art. 223 ust. 2 cyt. wyżej ustawy. Norma prawna wysłowiona bowiem w tym przepisie obliguje organ stanowiący do uregulowania w podejmowanej uchwale następujących elementów: 1. Wskazania jednostek budżetowych, które gromadzą dochody; 2. Wskazania źródła, z którego dochody są gromadzone na rachunku; 3. Przeznaczenia dochodów; 4. Sposobu i trybu sporządzania przez jednostkę budżetową planu finansowego; 5. Sposobu i trybu dokonywania zmian w planie; 6. Sposobu i trybu zatwierdzania powyższych zmian W ocenie zaś organu nadzoru organ stanowiący ograniczył się jedynie do określenia źródła, z którego są gromadzone dochody, a i to uczynił w sposób wadliwy, bowiem ustawodawca obliguje do wskazania w treści uchwały konkretnych źródeł dochodów. Niedopuszczalnym jest zatem odesłanie do ustawy o finansach publicznych, jak to uczynił organ stanowiący. Zaakcentowania, zdaniem organu nadzoru, wymaga również fakt, iż wskazanie w uchwale, że dotyczy ona "samorządowych jednostek budżetowych" bez ich indywidualizacji także nie może zostać uznane za czyniące zadość wymogowi określonemu w art. 223 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy. W skardze z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie w/w aktu nadzoru w całości i orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.. W uzasadnieniu podniosła, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w niniejszej sprawie wynika z niezbyt dokładnego odczytania przez organ nadzoru treści kwestionowanej uchwały, a zwłaszcza podstaw prawnych jakie stanowią podstawę do jej podjęcia. Przytaczając treść przepisu art. 223 ustawy o finansach publicznych, wyjaśniła, że uchwała nr 29/6/IV/11 została podjęta na podstawie ust. 1 tego przepisu, a nie, co sugeruje w uzasadnieniu aktu nadzoru organ, na podstawie ust. 2. Dodała przy tym, że przedmiotowej sprawie, Rada Miejska w dniu [...] listopada 2010 r. podjęła cztery uchwały w trybie art. 223 ust. 2 cyt. wyżej ustawy: 1. Uchwałę nr 376/5/XLII/10 w sprawie rachunku dochodów gromadzonych przez Gimnazjum; 2. Uchwałę nr 377/5/XLII/10 w sprawie rachunku dochodów gromadzonych przez Szkołę Podstawową; 3. Uchwałę nr 378/5/XUl/10 w sprawie rachunku dochodów gromadzonych przez Szkołę Podstawową; 4. Uchwałę nr 379/5/XLIl/10 w sprawie rachunku dochodów gromadzonych przez Przedszkole Miejskie; wszystkie zawierają elementy konieczne wymienione w ust. 2 art. 223 uofp, na które zwrócił uwagę organ nadzoru w doręczonym rozstrzygnięciu, i żadna z nich nie została zakwestionowana przez organ. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na uchybienie proceduralne jakiego dopuścić się miał Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze jeden dzień po doręczeniu Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pozbawiając ją prawa do złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień dotyczących podjętej i kwestionowanej uchwały, naruszając tym samym jedną z reguł postępowania określoną w art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku zaś nie podzielenia argumentów przemawiających za odrzuceniem skargi, o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a w tym rozstrzygnięć nadzorczych organów administracji rządowej pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie jednak skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie odnieść się do zarzutów Wojewody, w zakresie wystąpienia przesłanek przemawiających za odrzuceniem skargi Rady Miejskiej jako wniesionej z uchybieniem terminu oraz także wniesionej bez wcześniejszego podjęcia przez Radę Miejską uchwały, stanowiącej podstawę do wniesienia skargi stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tryb zaskarżania aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zw. dalej u.s.g. Na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 tejże ustawy do rozstrzygnięć organu nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, niebędącym decyzją administracyjną. W tym zakresie nie mają więc do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie zatem Skarżąca wskazała na zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 53 § 1 w zw. z art. 83 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. W myśl art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Zaskarżony akt nadzoru Wojewody doręczono Skarżącej w dniu 25 marca 2011 r. Ponieważ 30-dniowy termin na wniesienie skargi upływał w dniu 24 kwietnia 2011 r. i przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (pierwszy dzień Wielkiej Nocy), zgodnie z ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.) wobec czego termin do złożenia skargi upłynął w dniu 26 kwietnia 2011 r. czyli w następny dzień po dniach wolnych od pracy (pierwszy i drugi dzień Wielkiej Nocy), stosownie do art. 83 § 2 P.p.s.a., w tym dniu, co sam stwierdził organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, skarga została nadana w placówce pocztowej – operatora publicznego. Zgodzić się należy z organem nadzorczym, że w przedłożonym przez pełnomocnika Skarżącej środku zaskarżenia brak jest uchwały Rady Miasta, wyrażającą wolę wniesienia skargi na wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3). Na tle powołanej regulacji prawnej przyjąć należy, że wskazana w art. 98 ust. 3 uchwała stanowi niewątpliwie materialnoprawną przesłankę do wniesienia skargi, stanowiącą upoważnienie do podejmowania czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Celem powyższego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, że przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony, podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i żąda rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Uchwała, o jakiej mowa wyżej, może zatem zostać podjęta albo jako uchwała w sprawie skierowania skargi do sądu administracyjnego i następnie może zostać wykonana przez upoważniony do tego organ lub osobę albo jako uchwała zatwierdzająca już wniesioną przez wójta skargę na akt nadzoru. W orzecznictwie, utrwalonym na tle art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym podkreśla się, iż przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Akcentuje się przy tym, że zapis art. 98 ust. 3 nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, co nie wyklucza podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a to z kolei skutkuje stwierdzeniem, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. postanowienia: Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 10908; z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, opubl. OSNP1994 nr 9, poz.138; z 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 i z 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94 - opubl. OSNP1994 nr 12, poz. 186 i 185, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, opubl. OSP 2007, nr 1, poz. 6). W związku z powyższym, wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez załączenia uchwały rady gminy o wniesieniu skargi uznać należy zatem za brak formalny tej skargi, który jednak w świetle art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., może zostać uzupełniony na wezwanie Sądu, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to do wniesionej do tut. Sądu skargi, nie została dołączona stosowna uchwała. Jednakże, istotnym w sprawie jest to, że brak ten został przez Skarżącą uzupełniony i wymogi te zostały spełnione uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2011 r. nr 45/6/VI/11, w konsekwencji czego skargę sądowo-administracyjną poddano merytorycznemu rozpatrzeniu. Przechodząc zatem do głównej płaszczyzny rozpoznania niniejszej sprawy, Sąd podkreśla, że stosownie do brzmienia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały organu gminy tylko w razie istotnego naruszenia prawa. W tym miejscu istotnym jest wskazać, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest wyraźna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego, i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2). Przy czym każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Podzielając powyższe stanowisko przedstawione w orzecznictwie należy jednocześnie podkreślić, że pojęcie istotnego naruszenia prawa ma charakter nieostry, co sprawia, że kwestia ta została pozostawiona do oceny sądów administracyjnych (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2006 r., Andrzej Kabat). W rozpoznawanej sprawie dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem o takiej sprzeczności z prawem można bez wątpienia powiedzieć rozpatrując kwestionowaną uchwałę Rady Miejskiej Nr 29/6/lV/11 w sprawie określenia gromadzonych dochodów na wydzielonym rachunku przez samorządowe jednostki budżetowe. Zgodnie z brzmieniem art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) zw. dalej u.f.p., samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności: 1. ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej; 2. z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej. Natomiast stosownie do treści ust. 2 organ ten określa w szczególności jednostki budżetowe, które gromadzą dochody, źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku, ich przeznaczenie, sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania w nim zmian oraz ich zatwierdzania. Z redakcji art. 223 ust. 1 i 2 u.f.p. wynika wyraźnie, że dopiero uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ma wskazać między innymi jednostki budżetowe czyli zindywidualizować podmioty, które będą gromadziły dochody na wydzielonym rachunku oraz wskazać konkretne źródła tych dochodów. Nie może być mowy jedynie o ogólnym odesłaniu do ustawy o finansach publicznych czy powtórzeniu przepisu ustawy tym bardziej, że ustawodawca wymieniając w art. 223 ust. 1 kategorie źródeł dochodów użył zwrot "w szczególności" co bez wątpienia należy rozumieć jako przykładowe wskazanie źródeł. Katalog źródeł dochodów określony w cyt. wyżej przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, zatem organ stanowiący może go rozszerzyć; ważne jednak jest aby poruszał się przy tym w obszarze zakreślonym przez ustawodawcę. Wskazać przy tym należy, na orzecznictwo sądów administracyjnych, które uznaje za istotne naruszenie prawa materialnego między innymi powtarzanie, powielanie w akcie prawa miejscowego treści przepisów ustawowych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Ol 974/08, LEX nr 478533). Słusznie poza tym Wojewoda wskazał na rozbieżności w zakresie źródeł dochodów gromadzonych przez jednostki budżetowe w uchwałach z dnia [...] listopada 2010 r. (dotyczących wymienionych w nich placówkach oświatowych) i uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. Rada Miejska podejmując powyższe uchwały wprowadziła dwie normy prawne, których zakresy w części dotyczącej źródeł gromadzonych dochodów, nie są tożsame. W związku z tym, tak odmienne regulacje, również w ocenie Sądu, rodzić mogą wątpliwości w ich interpretacji. Kierując się zatem przedstawionymi względami, Sąd uznał, że organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej Nr [...] w sprawie określenia gromadzonych dochodów na wydzielonym rachunku przez samorządowe jednostki budżetowe trafnie wywiódł, że w istotny sposób narusza ona przepis art. 223 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i w konsekwencji stwierdził jej nieważność, zaś jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom proceduralnym. Powyższe czyni skargę nieuzasadnioną i spowodowało konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA Alina Rzepecka Dariusz Skupień Joanna Wierchowicz