I SA/Go 47/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2013 r. nr XXIX/166/2013 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2013r. nr XXIX/166/2013 w części obejmującej § 1 ust.2 i ust. 3; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana. W dniu 27 czerwca 2013r. Rada Gminy, działając na podstawie art.6r ust.4, art.6k ust.1 pkt2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012r., poz.391 ze zm.) podjęła uchwałę nr XXIX166/2013 w sprawie wysokości stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W §1 ust.2 uchwały wskazano, że jednorazową opłatę dla nieruchomości niezamieszkałych za jednokrotne opróżnienie odpadów zbieranych i odbieranych w sposób selektywny ustala się w wysokości: -) dla pojemników o pojemności 240l. – 30zł brutto; -) dla pojemników o pojemności 1100l. – 110zł. brutto, -) dla pojemników KP-7 – 650zł brutto. Z kolei w §1 ust.2 uchwały wskazano, że jednorazowa opłata dla nieruchomości niezamieszkałych za jednokrotne opróżnienie odpadów zbieranych i odbieranych w sposób nieselektywny wynosić będzie: -) dla pojemników o pojemności 240l. – 40zł. brutto; -) dla pojemników o pojemności 1100l. – 150zł. brutto, -) dla pojemników KP-7 – 750zł brutto. Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy pismem z dnia [...] grudnia 2013r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej §1 ust.2 i ust.3. Zarzucił obrazę art.6i pkt2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustalenie w jej §1 ust.2 i ust.3 jednorazowej opłaty za jednokrotne opróżnianie odpadów dla pojemników o określonej pojemności na danej nieruchomości na której nie zamieszkują mieszkańcy oraz ustalenie niższej jednorazowej opłaty za jednokrotne opróżnienie odpadów dla pojemników o określonej pojemności w sytuacji, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, zgodnie z art.6i pkt2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Podkreślił, że w powyższym zakresie ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków, wyłączeń wprost wskazując o obowiązku dokonywania opłat miesięcznych, a nie jak zostało to wskazane w zaskarżonej uchwale " jednorazową opłatę za jednokrotne opróżnianie". W ramach odpowiedzi na skargę Rada Gminy poinformowała, że przed wniesieniem skargi przez Prokuratora podjęła w dniu 29 listopada 2013r. uchwałę Nr XXXII/185/2013 zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz zwolnień przedmiotowych w tym podatku, eliminując z obrotu zaskarżona uchwałę. Nadto, powołując się na art.161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm. – powoływanej dalej jako P.p.s.a.) wskazała, że sąd umarza postępowanie, gdy stało się bezprzedmiotowe. W jej ocenie, uchwała naruszająca prawo została wyeliminowana z obrotu prawnego, więc postępowanie skargowe stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna i jako taka zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rada Gminy z dnia 27 czerwca nr XXIX166/2013 w sprawie wysokości stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Niniejsza uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 9 lipca 2013r. i zgodnie z jej §3 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, zatem - 24 lipca 2013r. Natomiast skarga inicjująca niniejsze postępowanie została złożona przez Prokuratora na podstawie art.3 §2 pkt 5, art.50 §1, art.53 §3 P.p.s.a. oraz art.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011r., nr 270 poz. 1599 ze zm.). Zgodnie z treścią wskazanych przepisów, jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego (art. 5 ustawy o prokuraturze). Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art.50 §1 P.p.s.a.). Zauważyć należy, że legitymacja prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka do wniesienia skargi nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Podmioty te składają skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą ich legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 50, LEX). Stosownie zaś do treści art.53 §3 P.p.s.a. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego stwierdzić należało, że skarga została wniesiona w terminie. Odnosząc się do oceny zasadności przedstawionych w skardze zarzutów wskazać należy, że zgodnie z regulacją art.7 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2012r., poz. 567 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Stosownie do treści art. 6i pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art.6c ust.2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Z kolei, w myśl art.6c ust.2 tej ustawy - rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W świetle oczywistego brzmienia powołanych przepisów, za słuszną należy uznać tezę postawioną przez Prokuratora, że ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków, wyłączeń wprost wskazując o obowiązku dokonywania opłat miesięcznych, a nie jak zostało to sformułowane w zaskarżonej uchwale "jednorazową opłatę za jednokrotne opróżnianie". Zasadnie więc Prokurator dopatrzył się obrazy prawa w §1 ust.2 i ust.3 zaskarżonej uchwały. Słuszność powyższego stanowisko dodatkowo potwierdzać może fakt, że jak wynika z informacji zawartej w odpowiedzi na skargę, Rada Gminy podjęła w dniu 29 listopada 2013r. uchwalę nr XXXII/185/2013 która wyeliminowała z obrotu zaskarżoną uchwałę. Zauważyć należy, że stosownie do treści art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei zgodnie z regulacją art.94 ust.1 tej ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art.90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odnosząc się z kolei do wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art.161 §1 pkt 3 P.p.s.a. należy podkreślić, że nie mógł on być uwzględniony, albowiem wbrew temu co sugeruje wnioskodawca postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. W tej mierze podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Wskazać też można, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), dokonując wykładni postanowień art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Tak więc, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął (a które w tym przypadku miało miejsce 1 stycznia 2014r.) - przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art.147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Należy podkreślić, że powyższe rozróżnienie ma niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o nieważności (w części) od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Dopuszczalność orzekania w przedmiocie legalności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej przed wydaniem wyroku, została potwierdzona także w orzecznictwie (zobacz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014r. sygnatura akt I SA/Kr 2225/131, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 września 2013r. sygnatura akt I SA/Bk 198/13). Stwierdzając zatem, że zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art.147 §1 P.p.s.a. stwierdził jej nieważność jak w sentencji. Natomiast na podstawie art.152 tej ustawy określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, w takiej części w jakiej została stwierdzona nieważność tego aktu.