I SA/Go 712/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi L.G., R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od lutego do grudnia 2018 roku 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku "E." z dnia [...]r. nr [...], w całości. 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz L.G. i R.G., solidarnie, kwotę 2.001 (dwa tysiące jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. i R. małżonkowie G. (powoływani dalej jako: "skarżący"), reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (powoływanego dalej jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Związku "E." (powoływanego dalej jako: "organ", "organ pierwszej instancji") z dnia [...] kwietnia 2019r. określającą skarżącym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od lutego do grudnia 2018 r. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Zarząd Związku E. wszczął z urzędu wobec skarżących w zakresie ustalenia zobowiązania od lutego 2018 r. w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałej przy [...] we [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ wezwał skarżących do podania łącznie ilości osób zamieszkałych w ww. nieruchomości oraz wskazanie sposobu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jednocześnie poinformował skarżących, że powyższe wyjaśnienia są niezbędne celem rozstrzygnięcia sprawy naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na ww. nieruchomościach. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018r., pełnomocnik skarżących wyjaśnił, małżonkowie G. wynajmują mieszkania przy [...]. Zawierają umowy najmu, na mocy których osoby je podpisujące nabywają skuteczne wobec właścicieli prawo do władania lokalem, tj. przebywania i mieszkania w lokalu będącym przedmiotem takiej umowy. Obecnie są stroną 21 umów najmu. Pełnomocnik skarżących zaznaczył, że żadna umowa najmu nie zawiera treści zobowiązującej do poinformowania małżonków G. o liczbie osób, które zamieszkują w danym lokalu. Nie ma również ograniczenia w tym zakresie. Najemcy nie są także, zobowiązani do informowania wynajmujących o sposobie gospodarowania odpadami komunalnymi. Pełnomocnik skarżących wskazał, że małżonkowie G. nie są w posiadaniu informacji o liczbie osób zamieszkałych na ww. nieruchomości. Nadto pełnomocnik stwierdził, że to podmiot faktycznie władający nieruchomością, tj. najemca obowiązany jest do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni liczonych od dnia zamieszkania, bądź od dnia powstania odpadów komunalnych. Małżonkowie G. zawierają umowy najmu, wobec czego to najemcy (jako osoby będące stroną takiej umowy i na jej mocy faktycznie władające lokalem) zobowiązane są złożyć deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi we wskazanym wyżej terminie. Natomiast małżonkowie G. z uwagi na brak prawnej możliwości zobowiązania najemców do udzielania im informacji w zakresie wskazanym w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., nie mają wiedzy w tym zakresie oraz możliwości jej uzyskania. Do ww. pisma pełnomocnik skarżących załączył listę mieszkańców, aktualną na dzień [...].02.2018 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. ponownie wezwano pełnomocnika skarżących do podania łącznie ilości osób zamieszkałych na ww. nieruchomości oraz wskazania sposobu gospodarowania odpadami komunalnymi. W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. pełnomocnik skarżących powtórzył argumentację podniesioną w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Jednocześnie zaznaczył, że organ otrzymał listę mieszkańców posesji położonej we [...], wobec tego wszelkie pisma w zakresie utrzymania czystości i porządku we wskazanej nieruchomości należy kierować do osób obowiązanych do składania wyjaśnień w tej sprawie. W dniu [...] czerwca 2018 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości. W trakcie tych oględzin ustalono ilość osób faktycznie zamieszkałych na poszczególnych lokalach jako 45 osób. Jednocześnie stwierdzono, że przed budynkiem ustawione są pojemniki do zbiórki selektywnej, z których korzystają najemcy budynku. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zarząd Związku E. określił skarżącym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za każdy miesiąc począwszy od lutego 2018 r. w kwocie 472,50 zł dla nieruchomości położonej przy [...]. Decyzja ta na skutek wniesionego przez skarżących odwołania została w całości uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż podmiotami zobowiązanymi do złożenia deklaracji w sprawie odpadów komunalnych w przypadku nieruchomości będącej współwłasnością skarżących są właśnie oni jako współwłaściciele w sytuacji, gdy w nieruchomości nie wyodrębniono osobnych lokali mieszkalnych. Niemniej jednak stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, bowiem decyzja w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może odnosić się do zobowiązania, które jeszcze nie powstało. W ocenie organu odwoławczego decyzja ta powinna wskazywać okres, za który naliczono opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto SKO zwróciło uwagę, że z rozstrzygnięcia decyzji wynika, iż dotyczy ona nieruchomości położonej we [...] przy [...], natomiast z jej uzasadnienia wynika, że dotyczy nieruchomości położonej przy [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. wezwał pełnomocnika skarżących do podania łącznie ilości osób zamieszkałych na spornej nieruchomości w okresie od czerwca 2018 r. do grudnia 2018 r. oraz wskazania sposobu gospodarowania odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko zaprezentowane w pismach z [...] kwietnia 2018 r. i [...] maja 2018 r. Jednocześnie przedłożył spis najemców. Powyższe wezwanie organ powielił w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019r. Także i tym zatem pełnomocnik podtrzymał prezentowane stanowisko. Jednocześnie przedłożył aktualną listę mieszkańców przedmiotowej posesji. W dniu [...] lutego 2019 r. organ pierwszej instancji dokonał ponownych oględzin przedmiotowej nieruchomości. W trakcie tych oględzin ustalono, że przed nieruchomością ustawione są pojemniki zbiorcze na odpady komunalne, które są segregowane. W określono ilość osób zamieszkałych w danym lokalu: nr 1 – 1 os., 1c – 1 os., 2c – 3 os., 3- 2os., 3c-1 os., 4c-1 os., 5-2os., 5c-1 os., 6- 0 os., 10-2-os., 13-6os. Do 31.08.2018 r., 9,10,11/2018 – 0 os., od 12/2018 – 3os., 110-2os., 106-3os., 104-biuro, 113-1os. Od 31.08.2019 od 1.09.2018- 2os., 115-2os., 116-4os, 200A-2 os., 200B-3os., 201-5os., 203-2os., 204-1 os., wyżej wymienione osoby mieszkały od czerwca 2018 r. do grudnia 2018 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zarząd Związku E., działając na podstawie art. 3 ust. 2a, art. 6o ust. 1, art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289) - powoływanej dalej jako "u.c.p.g.", art. 64 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustaw z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 2 lit. b) Statutu Związku E. (Dz. U. Woj. poz. 1454 z dnia 18 lipca 2012 r.) w trybie art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 800, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz.900) określił skarżącym, dla nieruchomości położonej przy [...], wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od lutego 2018 r. do grudnia 2018r. tj.: od lutego 2018 r. do sierpnia 2018 r. w kwocie 472,50 zł za każdy miesiąc, od września 2018 r. do listopada 2018 r. w kwocie 420.00 zł za każdy miesiąc, za grudzień 2018 r. w kwocie 451.50 zł. W motywach uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we [...] Wydział Ksiąg Wieczystych - [...], nieruchomość położona przy [...] stanowi wspólność ustawową małżeńską R. i L.G. Wg księgi nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym bez wyodrębnionych lokali. Organ zaznaczył, że zgodnie z uchwalą NR [...] Zgromadzenia Związku E. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zmiany Uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku E. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właściciel nieruchomości zobowiązany jest w terminie do dnia 15 lutego 2013 r. złożyć deklarację w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Deklaracje na przedmiotową nieruchomość nie były składane przez wszystkich najemców, a organ nie mając możliwości zweryfikowania każdorazowej zmiany na nieruchomości nie jest w stanie na bieżąco weryfikować zmieniających się stanów ilościowo-osobowych na ww. nieruchomości. Nadto organ stwierdził, że literalna wykładnia art.6m ust. 1 u.c.p.g. wskazuje, iż właściciel nieruchomości, którym są małżonkowie G., może złożyć jedną deklarację z nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał na ustalenia poczynione podczas oględzin nieruchomości. Następnie wyjaśnił, że zdając sobie sprawę z rozbieżności wynikających ze złożonych przez najemców deklaracji, a stanem faktycznych ilości osób zamieszkałych na przedmiotowej nieruchomości dokonał naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie zaznaczył, że dla prawidłowego odczytywania treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. istotne jest pojęcie nieruchomości, o którym mowa w z art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn.zm. - dalej: k.c.). W ocenie organu z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika wprost, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w konkretnej sprawie - co do zasady-kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Konieczne jest zatem ustalenie, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela nieruchomości obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i poniesienia stosownej opłaty. Organ wyjaśnił, że dokonując analizy właściciela nieruchomości, na którym ciąży obowiązek złożenia deklaracji oraz bazując na definicji nieruchomości, odrzuca jednoznacznie możliwość złożenia deklaracji przez najemcę, gdyż nie władał on całą nieruchomością bez wyodrębnionych lokali jak właściciel, a jedynie jej częścią. Zatem nie spełnia on definicji podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za nieruchomość. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91, art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 122 Ordynacji podatkowej, art. 87 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, oraz naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: art. 6o ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 2a u.c.p.g. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. W ocenie skarżących to nie oni lecz podmioty faktycznie władające nieruchomością, tj. najemcy obowiązani są do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni liczonych od dnia zamieszkania, bądź od dnia powstania odpadów komunalnych, a także do ponoszenia kosztów i opłat związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Stanowisko podniesione w odwołaniu małżonkowie G. podtrzymali również z piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019, poz. 506), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6o ust. 1, art. 6q ust. 1 u.c.p.g., art. 13 § 1 pkt 3 i art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, to nie najemcy lecz właściciel lub współwłaściciele są podmiotami zobowiązanymi do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6h w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., gdyż są właścicielem nieruchomości w rozumieniu ustawy. Na powyższą decyzję małżonkowie G. wnieśli skargę zarzucając organowi naruszenie: I. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (a) art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, w szczególności poprzez uznanie, iż odwołujący zobowiązani byli do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do zapłaty kwoty wynikającej z tego tytułu pomimo, iż w toku prowadzonych czynności wykazano, iż w nieruchomości położonej przy [...] zamieszkiwało od czerwca 2018 r, do sierpnia 2018 r., łącznie 45 osób, od września 2018 r., do listopada 2018r. 40 osób, a w grudniu 43 osoby (czego organ był świadomy już przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie), a informacje te organowi zostały przedstawione również w oparciu o umowy najmu, a wobec tego organ miał wiedzę o osobach faktycznie władających nieruchomością, które winny złożyć deklarację, a co za tym idzie do zapłaty należności wynikających z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, winny zostać zobowiązane przez organ właśnie osoby faktycznie władające lokalami, a nie skarżący jak to uczynił organ; (b) art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 122 Ordynacji podatkowej poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego oraz podstawy prawnej, podważającej zaufanie obywateli do organów państwa, w konsekwencji zaś załatwienie sprawy w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem u.c.p.g. na równo z właścicielem traktuje najemców, a nadto w przypadku powstania obowiązków wynikających z u.c.p.g. do ich wykonania zobowiązane są podmioty faktycznie władające nieruchomością, a nadto u.c.p.g. nie wymaga aby lokal z Jakiego najemca korzysta na podstawie umowy najmu musiał być lokalem wyodrębnionym, wobec czego to na najemców ujawnionych w toku czynności organ winien nałożyć obowiązek dokonania zapłaty należności z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; (c) art. 87 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie aktu pozaustawowego, który nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, w tym obowiązującego skarżących, jakim jest uchwała Związku E., przed regulacjami znajdującymi się w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku czystości w gminach (t.j. Dz.U2018.1454 z zm.), a w konsekwencji błędne zawężenie ustawowej definicji właściciela i przyjęcie, że osobami odpowiedzialnymi za złożenie deklaracji i uiszczenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wyłącznie właściciele i współwłaściciele wpisani w księdze wieczystej nieruchomości, natomiast niniejsza ustawa wskazuje, że jako właściciela nieruchomości należy również rozumieć osoby faktycznie zamieszkujące na danej nieruchomości, a przez co odpowiedzialność za złożenie deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ciąży na najemcach, a nie na skarżących; II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: (a) art, 6o ust. 1 w zw., z art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 2a u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że konsekwencje niezłożenia deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywają na właścicielach nieruchomości L. oraz R.G. nie uwzględniając, iż w rozumieniu ustawy za właściciela - osobę odpowiedzialną za złożenie deklaracji o jakiej mowa powyżej, należy uznać osoby będące w posiadaniu nieruchomości, a także inne podmioty władające nieruchomością, a nadto nieuwzględnienie, iż w przypadku spoczywania przedmiotowego obowiązku na kilku podmiotach, obowiązany do jego wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością, w przedmiotowej sprawie najemy, którzy zostali ujawnieni podczas oględzin w dniu [...] czerwca 2018 r., przez organ, wobec czego to najemcy winni zostać zobowiązani do dokonania zapłaty należności z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; (b) art. 6o ust, 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, iż najemcą jako pomiotem faktycznie władającym nieruchomością w rozumieniu u.c.p.g. może być wyłącznie podmiot posiadający samoistny tytuł prawny do wyodrębnionego lokalu, pomimo, iż u.c.p.g. nie przewiduje takiego wymogu wskazując w definicji jedynie jako osoby zobowiązane do złożenia deklaracji właścicieli, współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością; (c) art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art, 133 § 2 w zw. z art. 235 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6o i art, 6q u.c.p.g. poprzez błędne przyjęcie, że L. i R.G. są stroną postępowania podatkowego w sprawach ustalenia w drodze decyzji wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w nieruchomości przy [...] (winno być [...]) we [...] w sytuacji, gdy nie posiadają oni w przedmiotowej sprawie statusu podatnika, ponieważ nie podlega obowiązkowi składania deklaracji i uiszczenia opłat. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku E. z dnia [...].04.2019 r. oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Związku E. z dnia [...] kwietnia 2019 r. określającą skarżącym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za poszczególne miesiące od lutego do grudnia 2018 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły zatem przepisy u.c.p.g. w jej brzmieniu obowiązującym w 2018 r. Spór między stronami niniejszego postępowania budzi kwestia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia należności określonych ww. decyzją. W ocenie organu są nim skarżący jako właściciele nieruchomości położonej we [...] przy [...] z uwagi na fakt, że nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym bez wyodrębnionych lokali. Stanowiska tego nie podzielają skarżący wskazując, że u.c.p.g. nie wymaga aby lokal z którego najemca korzysta na podstawie umowy najmu musiał być lokalem wyodrębnionym, wobec czego to na najemców ujawnionych w toku czynności organ winien nałożyć obowiązek dokonania zapłaty należności z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyjaśnić należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku. Zgodnie z art. 6h tej ustawy to właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei w art. 6m ust. 1 u.c.p.g. zobowiązano właściciela nieruchomości by złożył do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W art. 6o ust.1 u.c.p.g. wskazano natomiast, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Pojęcie właściciela nieruchomości dla potrzeb u.c.p.g. zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jak zatem trafnie spostrzegł organ odwoławczy powyższa definicja ma charakter zakresowy, zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym, przy czym zamieszczona w u.c.p.g. definicja "właścicieli nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tych stosowanych w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tych pojęć w tej gałęzi prawa. A zatem, sformułowana w u.c.p.g. definicja "właścicieli nieruchomości" odnosi się jedynie do regulacji tej ustawy (i aktów wykonawczych do niej) i nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniach opartych na przepisach innych ustaw. Jest to definicja stricte przypisana do jednej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt II FSK 3847/18; wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastanawiając się nad powodem, dla którego ustawodawca wprowadził definicję ustawową (legalną) pojęcia "właściciele" nieruchomości, a nie "właściciel" nieruchomości, przedstawiciele piśmiennictwa wskazują, że celem ustawodawcy było jednolite traktowanie zarówno podmiotów mających wyłączne prawo dysponowania daną nieruchomością, jak i podmiotów, którym przysługują częściowe uprawnienia do nieruchomości. Ten prakseologiczny cel ustawy, jakim było dążenie do zapewnienia jej sprawnego funkcjonowania, legł u podstaw takiej definicji. Analiza podmiotów uznanych - na potrzeby komentowanej ustawy - za właścicieli nieruchomości prowadzi do konstatacji, że zamiarem ustawodawcy było objęcie przepisami tej ustawy wszystkich podmiotów (osób), mających jakiekolwiek uprawnienia do nieruchomości lub chociażby tylko faktycznie posiadających nieruchomość. Prowadzi to do wniosku, że definiowanie właścicieli nieruchomości ma na celu ustalenie osób uprawnionych i zobowiązanych do określonych czynności na podstawie u.c.p.g. Jeżeli tak, to przez pojęcie właściciela nieruchomości ustawodawca rozumie zarówno właściciela w sensie prawnym, jak i najemcę, dzierżawcę, użytkownika wieczystego lub posiadacza. W takiej sytuacji powstaje pytanie o osobę, na którą należy nakładać obowiązki. Można bowiem wyobrazić sobie i takie sytuacje, w których dzierżawca lub użytkownik włada nieruchomością tylko w ograniczonym zakresie, a w pozostałym zakresie nieruchomością dysponuje właściciel. Wówczas ustalenie właściciela nieruchomości na potrzeby komentowanej ustawy będzie wymagało precyzyjnego określenia zakresu uprawnień i obowiązków poszczególnych władających i na tej podstawie wskazanie, który z nich wykonuje obowiązki (uprawnienia) wynikające z u.c.p.g. (por. P. Chmielnicki (red.) [w:] Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LexisNexis 2007). Przypomnieć również należy, że przepisy u.c.p.g. były także przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 (publ. Dz. U. z 2013, poz. 1593) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Jednocześnie TK wskazał, że w u.c.p.g. prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 kodeksu cywilnego. Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego). Odnosząc się do zarzutu, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są niejasne i niekomunikatywne z uwagi na lukę konstrukcyjną (tj. brak przepisu rozstrzygającego, który z podmiotów traktowanych jak "właściciel nieruchomości" jest zobowiązany do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty w stanie faktycznym, w którym na tej samej nieruchomości tytułem prawnym dysponuje właściciel oraz inny podmiot, np. użytkownik wieczysty, dzierżawca TK stwierdził, że wykracza on poza hierarchiczną kontrolę zgodności norm ustawy z zasadą poprawnej legislacji. Żądanie wnioskodawcy zmierza bowiem w istocie do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów u.c.p.g. dla różnych możliwych wypadków krzyżowania się praw na nieruchomości. Jednocześnie TK przyznał, że niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tejże ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również prawodawca nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, w ocenie TK, że na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Trybunał stwierdził, że ustalenia tego rodzaju wykraczają jednak poza jego kognicję i należą w szczególności do jednostek, organów administracji publicznej oraz właściwych sądów. Zaznaczyć również trzeba, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) ustawodawca podjął próbę doprecyzowania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. dodając do art. 2 u.c.p.g. ust. 2a, zgodnie z którym jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należąca do skarżących wielolokalowa (choć lokale nie zostały formalnie wyodrębnione) nieruchomość przy [...], w okresie objętym zaskarżoną decyzją, nie była przez nich zamieszkiwana lecz została wynajęta innym podmiotom. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zamieszkuje w nieruchomości i udostępnia ją w całości lub w części innym podmiotom na podstawie umów najmu, to w odniesieniu do tej nieruchomości wskazać można więcej podmiotów objętych definicją właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zauważyć należy, że w przypadku większej liczby podmiotów, które można uznać za "właścicieli nieruchomości" w rozumieniu ww. przepisu mamy do czynienia z luką konstrukcyjną, której nie da się wypełnić jedynie z drodze wykładni językowej i konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej. Wykładnia systemowa zewnętrzna pozwala na przesądzenie, że "podmiotem władającym nieruchomością" może być również jej posiadacz zależny (choćby jej części). Poprzez odwołanie do treści art. 2 ust. 2a u.c.p.g., prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca chciał ulokować obowiązki wynikające z ustawy na poziomie jak najbliższym "fizycznego" generowania odpadów (por. M. Hadel, Podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Po 510/18, Finanse Komunalne 2019/9/66-67). Należy również mieć na uwadze, że celem przeprowadzenia zmian w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi było m.in. uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a także prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych "u źródła". Wobec powyższego, w ocenie Sądu, dokonana przez organy obu instancji wykładania art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 46 § 1 K.c., według której za właściciela nieruchomości nie można uznać najemców poszczególnych, niewyodrębnionych formalnie lokali mieszkalnych, gdyż nie władali oni całą nieruchomością jak właściciel a jedynie jej częścią oraz, że w takim przypadku to właściciele nieruchomości winni złożyć stosowne deklaracje i uiścić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest błędna i pozostaje w sprzeczności z istotą art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zaznaczyć również trzeba, że ustawodawca, określając krąg podmiotów uznawanych za właściciela w rozumieniu u.c.p.g., nie dokonał ich gradacji. Nie wskazał także, że właściciel nieruchomości (w ujęciu cywilnym) jest zobowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy, chyba że w odda w najem (odda we władanie) całą nieruchomość, a tylko w świetle takiej regulacji zasadne byłoby stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 333/18). Co równie istotne ustawodawca w art. 2 ust. 2a u.c.p.g. użył określenia "obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością" nie wykluczył zatem sytuacji, w której jedną nieruchomością np. bez wyodrębnionych formalnie lokali będzie władało wiele podmiotów. Aprobata poglądu organów wymagała by zatem przyjęcia, że treść art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2a tego przepisu nie miałaby żadnego normatywnego znaczenia i byłaby normą pustą. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa podatkowego utrwalona jest zasada zakazu wykładni per non est, zgodnie z którą nie można interpretować tekstu prawnego w taki sposób, aby jakakolwiek część interpretowanego przepisu okazała się zbędna (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 391/18). Wobec stwierdzonego uchybienia jako zasadne należy ocenić podniesione w skardze zarzuty związane z naruszeniem przez organ przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania określonych w Ordynacji podatkowej. Chybiony natomiast okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 87 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika bowiem, że wykładni pojęcia "właściciel" organy dokonały na podstawie u.c.p.g. a nie jak sugerują skarżący na podstawie przepisów uchwały Związku E. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia oraz okoliczność, że skarżący w toku postępowania przedstawili spis najemców poszczególnych lokali mieszczących się w nieruchomości przy [...] a także fakt, że część z tych najemców złożyła już deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie czy wszystkie lokale mieszczące się na przedmiotowej nieruchomości w okresie objętym zaskarżoną decyzją były przez skarżących wynajęte a następnie rozważyć czy postępowanie w zakresie ustalenia zobowiązania od lutego 2018 r. w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałej przy [...] wszczęto wobec właściwych podmiotów. Mając na uwadze stwierdzone w sprawie uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Z kolei o zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.