I SA/Go 986/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stefan Kowalczyk Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia NSA Jan Grzęda (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Baczuń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję odmawiającą H.K. umorzenia odsetek za zwłokę od składek ubezpieczeniowych na: - ubezpieczenie społeczne za styczeń i marzec 2001 r. oraz luty 2002 r., - ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2001 r. i luty 2002 r., - Fundusz Pracy za styczeń i marzec 2001 r. i luty 2002 r. w łącznej kwocie 8.473 złotych. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 17 maja 2010r. skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochód w kwocie około 1.400,00 zł. Jest samotną matką wychowującą 13-letnia córkę. Ojciec dziecka nie żyje i nie ma po nim żadnej renty. W związku z sytuacją finansową zobowiązana ma ustalone na okres 2009-2010 prawo do zasiłku wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w łącznej kwocie 261 zł miesięcznie. Wydatki związane z regulowaniem miesięcznych opłat to: czynsz w wysokości 246,60 zł, koszty energii elektrycznej w kwocie 123,70 zł, gazu w kwocie 56,61 zł, abonament telewizyjny z opłatą za Internet w kwocie 108,92 zł. Łączna kwota kosztów ponoszonych z tytułu utrzymania mieszkania to około 535,83 zł. Dodatkowo przeciwko zobowiązanej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Komornika Sądowego - spłata zadłużenia po 200 zł miesięcznie. Miesięczne składki przekazywane do ZUS wynoszą 839 zł. Od miesiąca maja 2010r. zobowiązana opłaca składki z tytułu prowadzonej działalności w pełnej wysokości. Strona stwierdza także, że posiada majątek ruchomy związany z prowadzoną działalnością: komputer o wartości ok. 800 zł oraz majątek ruchomy osobisty: meble o wartości 500 zł - 600 zł, sprzęt RTV i AGD o wartości 1.000 zł - 1.200 zł. Nie posiada akcji, obligacji, papierów wartościowych oraz nieruchomości. Pani H.K. nie posiada ponadto zobowiązań wobec Urzędu Skarbowego i w bankach. Wnioskodawczym od 2002r. jest pod opieką psychiatryczną. Ponadto skarżąca w okresie od [...] czerwca 2010r. do [...] czerwca 2010r. była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia u płatnika składek Centrum Integracji Społecznej z wynagrodzeniem brutto 1.800 zł. W wydanej decyzji organ nie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zebranym w sprawie do ponownego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności. Na podstawie oceny materiału dowodowego uznał, że w okresie od wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. do dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności, nie wystąpiły nowe przesłanki przemawiające za jej uchyleniem. Oceniając sprawę pod względem art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.u.s.", organ zaznaczył, że w przepisie tym ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie, tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z uwagi na fakt, że zadłużenie nie jest objęte postępowaniem egzekucyjnym, nie można aktualnie uznać, że egzekucja jest nieskuteczna. Wnioskodawczym spłaca zadłużenie za pośrednictwem Komornika Sądowego w kwocie 200 zł miesięcznie. Zobowiązana posiada stały dochód, z którego jest możliwe prowadzenie egzekucji. A więc, w sprawie nie występują obecnie przesłanki całkowitej nieściągalności. Ponadto sprawa nie wykazuje również przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 4a. Umorzenie należności przed wyczerpaniem środków egzekucyjnych oraz wszelkich innych możliwości dochodzenia należności byłoby niewątpliwie działaniem przedwczesnym i sprzecznym z interesem Zakładu, bowiem umorzenie wpływa na zdolność realizacji przez organ statutowej działalności. Umorzenie należności jest nadzwyczajna formą wygaśnięcia wymaganych zobowiązań, będącą odstępstwem od zasady równego traktowania wszystkich ubezpieczonych. Oceniając sprawę pod względem art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. organ stwierdził, że fakt posiadania innych zobowiązań nie jest obligatoryjną przesłanką przemawiającą za rozstrzygnięciem umorzenia należności z tytułu składek. Wnioskodawczyni nie posiada zaległości podatkowych w Urzędzie Skarbowym i w bankach. W sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie odsetek ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim H.K. zarzuciła wymienionej na wstępie decyzji naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 10 § 1, 36 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.". Uzasadniając swoje zarzuty wskazała, że organ, poza ustaleniem dochodu z tytułu umowy zlecenia, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego a mimo, bez podania przyczyny, przedłużył postępowanie. Skarżącej nie poinformowano o przebiegu postępowania ani o jego zakończeniu. Ponadto, w zaskarżonej decyzji brak jest oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz podania przyczyn, które spowodowały wydanie decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył swoją wcześniejszą argumentację wskazując równocześnie, że przepisy umożliwiają mu ale nie nakazują umorzenia zadłużenia, co oznacza możliwość negatywnego dla dłużnika rozstrzygnięcia nawet w sytuacji przejściowych trudności finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jakkolwiek nie wszystkie zgłoszone zarzuty zasługują na uwzględnienie i nie tylko one miały wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu poddana kontroli sądowej decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. jest wadliwa, bowiem nie wyjaśniono w niej stanu faktycznego, a co ważniejsze, organ przyjął błędne zasady zastosowania art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast stosownie do treści art. 28 ust. 3a tej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) – zwanego dalej "rozporządzeniem", które określa szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z 3 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Go 667/09 (strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl), że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Do nich zalicza się również przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia enumeratywnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie, jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s., badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Powyższe stanowisko co do wyodrębnienia na gruncie art. 28 u.s.u.s. dwóch reżimów prawnych, na podstawie których można prowadzić postępowanie o umorzenie nieopłaconych składek zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 650/08 (LEX nr 484039). Jak wynika natomiast z zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, organ powołał się zarówno na przepis art. 28 ust. 2 i 3, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z treści uzasadnienia tych decyzji jednoznacznie też wynika, że rozpatrując wniosek H.K. badał przesłanki umorzenia należności ustanowione w obu wymienionych przepisach. Takie postępowanie organu należy postrzegać w kategoriach naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie (np. cyt. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II GSK 451/07 (strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował się pogląd, że w świetle poprawnej wykładni art. 28 u.s.u.s. jest oczywiście błędne powoływanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji jednocześnie na art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a, bowiem są to przepisy normujące odmienne i wykluczające się sytuacje. Inne są bowiem podstawy prawne i motywy działania organu, który umarza należności z tytułu składek, gdy są one całkowicie nieściągalne, a inne wtedy, gdy należności te są ściągalne, ale ich ściągnięcie byłoby nadmiernie uciążliwe dla zobowiązanego i jego rodziny. Przy umarzaniu nieopłaconych przez przedsiębiorców należności nie stosuje się wymogu zaistnienie precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Przytoczona wyżej treść § 3 ust. 1 rozporządzenia, posługująca się sformułowaniem "może umorzyć" należy do sfery uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Wybór ten jednak nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uznaniowy charakter przepisu nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących a mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie jest zwolniony z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnym stanie faktycznym. Tym samym, jeżeli przepis § 3 ust. 1 jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych należności na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to organ orzekający w sprawie miał obowiązek wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata odsetek za zwłokę rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. Wynik postępowania przeprowadzonego przez organ w powyższym zakresie winien zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego w decyzji narusza ww. przepis a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W swojej decyzji organ wskazał, że w jego ocenie, w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie odsetek. Stwierdzając powyższe, nie wyjaśnił jednak z czego to wywodzi, tj. jakie dowody zgromadzone w sprawie wpłynęły na właśnie taką ocenę sytuacji materialnej i bytowej strony. Teza postawiona przez organ, w ocenie Sądu, jest nie poparta dowodami i stosowną ich analizą. W celu prawidłowego zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. niezbędne jest dogłębne zbadanie sytuacji finansowej strony, na którą oprócz wysokości osiąganych dochodów wpływ ma także wielkość stałych obciążeń, w tym tak jak w wypadku skarżącej, spłat zadłużenia. Zgromadzony materiał dowodowy powinien w pierwszej kolejności pozwolić na ustalenie, jaką rzeczywiście kwotą wnioskodawca dysponuje (wysokość wpływów pomniejszona o niezbędne koszty utrzymania oraz innych obligatoryjnych obciążeń) a następnie czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny, i jednocześnie spłacać zadłużenie wobec ZUS. Analizy takiej brak jest w zaskarżonej decyzji. Organ nie porównał miesięcznego dochodu skarżącej z jej miesięcznymi wydatkami, nie ustalając tym samym jej możliwości płatniczych. Mimo wskazania w decyzji kwot poszczególnych dochodów i wydatków, brak w niej wniosków co do sytuacji materialnej skarżącej i jaki wpływ na tą sytuację będzie miała spłata zadłużenia wobec ZUS. Reasumując, z wymienionych powodów w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię oraz istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien przeprowadzić pogłębioną analizę sytuacji materialnej skarżącej, wpływ spłaty zadłużenia wobec ZUS na możliwość zaspokajania przez jej rodzinę niezbędnych potrzeb życiowych, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym orzeczeniu. Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącej dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej, organ zrealizował obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Strona była zawiadamiana o czynnościach organu a także umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań czego dowodem są zawiadomienia z [...] lutego 2010r. oraz [...] maja 2010r. Zasadny częściowo jest natomiast zarzut naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W zawiadomieniu o nowym terminie załatwienia sprawy z 7 kwietnia 2010r. brak jest wskazania przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Nie sposób uznać za wystarczające w tym zakresie podanie "powodów formalnych". Organ zobowiązany jest do precyzyjnego i wyczerpującego wskazania jakie przeszkody uniemożliwiły mu załatwienie sprawy w ustawowym terminie. Oznacza to, że musi wskazać jakie jeszcze czynności są niezbędne dla załatwienia sprawy ewentualnie dokładnie określić jakie przyczyny, niezależne od organu, wpłynęły na termin jej załatwienia. W ocenie Sądu, powyższe naruszenie przepisu postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 152 P.p.s.a Sąd orzekła jak w sentencji. /-/ B. Rennert /-/ S. Kowalczyk /-/ J. Grzęda