I SAB/Go 17/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Asesor WSA Damian Bronowicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2012 rok 1. Umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do zwrotu Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2012 r. 2. Stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w sprawie zwrotu skarżącemu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2012 r. 3. Stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy w dokonaniu tej czynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 4. Oddala skargę w pozostałym zakresie. 5. Zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo powoływane dalej jako: "Nadleśnictwo", "strona skarżąca", "podatnik", działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na bezczynność Wójta Gminy (dalej jako: "Wójt", Organ", "Organ podatkowy") w zakresie braku zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2012 r. w łącznej wysokości 376.517,25 zł. Z akt wynika następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Wójt Gminy określił Nadleśnictwu wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2012 r. W związku z nadaniem powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Strona skarżąca dokonała w dniu 30 listopada 2017 r. zapłaty podatku w kwocie 249.594,00 zł oraz w dniu 1 grudnia 2017 r. odsetek w kwocie 126.923,25 zł. Decyzja Wójta z dnia [...] września 2017 r. została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: "SKO", "Kolegium") decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. W dniu 9 marca 2018 r. organ zwrócił podatnikowi kwotę 7147 zł. Był to zwrot kwoty zapłaconej uprzednio na podstawie deklaracji oraz błędnie naliczone i zapłacone przez podatnika odsetki od tej kwoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na skutek skargi wniesionej przez Nadleśnictwo, uchylił wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 94/18 ww. decyzję SKO w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] września 2017 r. Wójta Gminy w sprawie określenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2012 r. Z kolei Wójt decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. umorzył postępowanie podatkowe z uwagi na przedawnienie prawa do wydania decyzji. Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. Nadleśnictwo wniosło o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2012 r. wskazując, że decyzja na podstawie, której zapłaciło podatek, została ostatecznie usunięta z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Wójt odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, argumentując, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty wygasło na podstawie art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., aktualnie tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.) – zwanej dalej "O.p.", z upływem terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, tj. dnia 31 grudnia 2017 r. Po rozpoznaniu zażalenia SKO utrzymało w mocy ww. postanowienie podzielając uzasadnienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Go 801/19 oddalił skargę podatnika. W uzasadnieniu Sąd potwierdził, że Wójt jest zobowiązany do zwrotu wpłaconej uprzednio kwoty podatku wraz z odsetkami na podstawie art. 77 § 1 pkt 3 O.p., zwrot powinien nastąpić z urzędu i przyjmuje postać czynności materialno-technicznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej zwrócił się do organu z informacją o wskazanie na jakim etapie jest sprawa zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości i jednocześnie wezwał do zapłaty 376.512,25 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej powtórnie wezwał organ do zapłaty ww. kwoty. W dniu 29 września 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy w zakresie braku zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2012 r. i w związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie bezczynności organu wraz ze stwierdzeniem, iż bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości. W uzasadnieniu ponaglenia pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż Wójt zobligowany jest do zwrotu na rzecz podatnika wpłaconej uprzednio kwoty podatku oraz odsetek z urzędu z mocy samego prawa. Do dnia wniesienia ponaglenia Wójt nie uczynił zadość swojemu obowiązkowi. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Kolegium uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie na mocy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Go 801/19 wskazano z jednej strony brak przesłanek do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, a z drugiej wskazano na charakter materialno-techniczny zwrotu podatku. Ponaglenie strona złożyła w dniu 29 września 2020 r., a w dniu 2 października 2020 r. organ dokonał już zwrotu kwoty nadpłaty. Kolegium podkreśliło, iż ponaglenie jako instytucja ma na celu dopingowanie do terminowego załatwienia sprawy i na dzień złożenia wniosku strony nadpłata nie została zwrócona. Jednak z uwagi na fakt, że organ w dniu 2 października 2020 r. dokonał zwrotu nadpłaty, zakreślanie Wójtowi terminu do zrealizowania czynności materialno-technicznej, której już dokonał, zdaniem SKO stało się bezcelowe i bezprzedmiotowe. W zakresie zatem czynności materialno-technicznej jaką jest zwrot nadpłaty czynności zostały zrealizowane, a w niniejszej sprawie nie toczy się żadne postępowanie podatkowe, więc brak jest innego przedmiotu rozstrzygania. Nadleśnictwo, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło 2 października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Wójta Gminy w zakresie braku zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2012 r. w łącznej wysokości 376.517,25 zł. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu wraz ze stwierdzeniem, iż bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, nałożenie na organ grzywny w wysokości 10.000,00 zł, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu zastępstwa prawnego. W ocenie Strony skarżącej Wójt Gminy, zobligowany jest do zwrotu na rzecz Nadleśnictwa, wpłaconej uprzednio kwoty podatku oraz odsetek z urzędu z mocy samego prawa. Wójt Gminy do dnia wniesienia skargi nie uczynił zadość swojemu obowiązkowi. Strona skarżąca wskazała, iż Organ jest obowiązany do zwrotu nadpłaty z urzędu, to zaniechanie tego zwrotu świadczy o bezczynności Organu w dokonaniu czynności, wynikającej z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na zwrot pozostałej części nadpłaty w dniu 2 października 2020 r.. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik Strony skarżącej uzupełniająco podał, iż Organ pomimo zwrotu należności głównej, nie uregulował na rzecz Nadleśnictwa odsetek od nieterminowo zwróconej kwoty pieniężnej. Wskazując na przepis art. 78 § 1 i 3 O.p. podkreślił, że Organ dokonując zwrotu nadpłaty powinien z urzędu uwzględnić także jej oprocentowanie, a czego Wójt nie uczynił. W ocenie Skarżącego w sprawie spełnione są warunki przyczynienia się organu do powstania przesłanki uchylenia decyzji oraz nieterminowego zwrotu nadpłaty co uprawnia Nadleśnictwo do oprocentowania nadpłaty od dnia jej powstania, to jest odpowiednio od dnia 30 listopada 2017 r. oraz 1 grudnia 2017 r. do dnia zapłaty kwoty należnego oprocentowania. Ustosunkowując się do ww. pisma pełnomocnika strony skarżącej Organ pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. podniósł, iż cała należność z tytułu nadpłaty podatkowej, a zatem należność główna 249.594,00 zł oraz odsetki w kwocie 126.923,25 zł zostały zwrócone w całości i to roszczenie w konsekwencji wygasło. Dodatkowo wskazał, iż w petitum skargi nie ma mowy o zobowiązaniu Organu podatkowego do zwrotu oprocentowania. W skardze oraz kolejnych pismach, a także w pismach poprzedzających skargę skarżący także nie wskazywał kwoty oprocentowania, której zwrotu się domaga. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.". Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który odnosi się do interpretacji podatkowych. Dnia 22 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". NSA wskazał m.in, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższa uchwała ustanowiła zatem datę graniczną możliwości skutecznego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Zgodnie z jej treścią sąd administracyjny może merytorycznie rozstrzygnąć skargę na bezczynność w razie jej wniesienia przed zakończeniem sprawy. Ta sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy zobowiązanego treścią art. 77 § 1 pkt 3 O.p. do zwrotu Nadleśnictwu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2012 r. w kwocie 376.517,25. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach administracyjnych potwierdzeniami przelewów, organ zlecił dwa przelewy na kontro strony skarżącej: w dniu 13 marca 2018 r. (kwota 7.147 zł) oraz 2 października 2020 r. (kwota 369.370,25 zł). Stosownie do treści art. 77b § 2 pkt 1 O.p. za dzień zwrotu nadpłaty uważa się dzień obciążenia rachunku bankowego organu podatkowego na podstawie polecenia przelewu. Oznacza to, że nadpłata ww. podatku została zwrócona ostatecznie w dniu 2 października 2020 r. W tym samym dniu strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Ponieważ wniesienie skargi nie nastąpiło po dniu zwrotu nadpłaty lecz w tym samym dniu, Sąd uznał, że brak jest przeszkód dla jej merytorycznego rozpoznania. Jednakże zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania za zasadną skargi na bezczynność lub przewlekłość, koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w trybie art. 161 pkt 3 P.p.s.a., co miało miejsce zgodnie z pkt 1 wyroku. Bezczynność organu administracji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej w określonym prawem terminie nie podejmuje żadnych czynności lub postępowanie prowadzi, ale mimo upływu terminu nie załatwia sprawy lub nie podejmuje czynności. Strona skarżąca uważa, że w niniejszej sprawie obowiązkiem Wójta Gminy było dokonanie zwrotu nadpłaty podatku od nieruchomości za 2012 r., ponieważ decyzja jego w sprawie określenia zobowiązania w podatku od nieruchomości za wspomniany rok została decyzją SKO z [...] października 2018 r. uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania. Zauważyć w tym miejscu należy, że ponowne rozpoznanie sprawy nie doprowadziło do wydania nowej decyzji wymiarowej. Postępowanie to zostało umorzone w dniu 5 kwietnia 2019 r. z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego. Stanowisko strony skarżącej jest słuszne. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 pkt 3 O.p. nadpłata podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji o zmianie, uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności decyzji - jeżeli w związku z uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności decyzji nie wystąpi obowiązek wydania nowej decyzji. Przez "decyzję o uchyleniu" (art. 77 § 1 pkt 1) należy rozumieć nie tylko decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym, lecz także decyzję organu odwoławczego, o której mowa w art. 233 § 1 pkt 2 i § 2 (J. Rudowski [w:] S. Babiarz i in. Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wydanie X, WKP 2017 uwaga 2 do art. 77). Do zwrotu nadpłaty, w takiej sytuacji nie jest konieczny żaden wniosek ani akt administracyjny, gdyż nadpłata podlega zwrotowi z urzędu. Trzeba uznać, że zwrot nadpłaty podatku w przypadku objętym dyspozycją art. 77 § 1 pkt 3 o.p. jest czynnością materialno-techniczną organu podatkowego, co do której, w przypadku jej nie wykonania w zakreślonym ustawowo terminie, stronie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 23 października 2014 r., II FSK 2708/14; wyrok NSA z 23 maja 2014 r., II OSK 1215/14). O konieczności takiego sposobu zwrotu nadpłaty Wójt Gminy, jako organ administracji publicznej wiedział z urzędu. Ponadto o takim sposobie załatwienia sprawy został również poinformowany w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 lutego 2020r. sygn. akt I SA/Go 801/19, który otrzymał za pośrednictwem SKO w dniu 17 lipca 2020 r. Wobec treści wspomnianych regulacji, a także uwzględniając fakt, że - jak wynika z akt sprawy - decyzja SKO z [...] października 2018 r. r. uchylająca decyzję określającą Nadleśnictwu wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2012 rok, z której wynikał uiszczony podatek, wobec jej niezaskarżenia, stała się prawomocna, Wójt miał obowiązek zwrotu nadpłaty w terminie 30 dni od jej wydania. Nowa decyzja wydana w sprawie, tj. decyzja Wójta Gminy z [...] kwietnia 2019 r. nie była bowiem decyzją określającą wysokość zobowiązania podatkowego a decyzją umarzającą postępowanie podatkowe. Wobec uchylenia decyzji Wójta Gminy z [...] września 2017 r. i umorzenia postępowania podatkowego w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2012 rok, w obrocie prawnym od 31 października 2018 r. nie funkcjonował żaden akt stanowiący podstawę do pobrania podatku w wysokości wyższej niż zadeklarowana przez podatnika. Skoro organ był obowiązany do zwrotu nadpłaty z urzędu, to zaniechanie zwrotu stanowiło o bezczynności organu w dokonaniu czynności wynikającej z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Organ nie podejmował bowiem tej czynności mimo upływu terminu wskazanego w art. 77 § 1 pkt 3 O.p. Z tych też przyczyn Sąd, uwzględniając treść art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie zwrotu stronie skarżącej nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2012 rok (pkt 2 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Wójta Gminy w dokonaniu tej czynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Dokonując tej konstatacji Sąd miał na uwadze znaczne przekroczenie przez organ ustawowego terminu zwrotu nadpłaty oraz to, że organ zwlekał ze zwrotem nadpłaty pomimo wskazania takiego obowiązku w uzasadnieniu wyroku z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Go 801/19, prawomocnego od 23 czerwca 2020 r. Równocześnie Sąd uznał, że nie zachodzi potrzeba wydania orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zastosowanie tego środka jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej (wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1727/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wziął pod uwagę treść odpowiedzi na skargę, w której wskazano, że zwrot nadpłaty nie nastąpił w ustawowym terminie z uwagi na brak środków na ten cel na rachunkach. Okoliczność ta jest prawdopodobna z uwagi na wysokość nadpłaty oraz wielkość Gminy. W ocenie Sądu bezczynność organu nie nosiła znamion celowej i nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, tym bardziej, że sporna nadpłata została zwrócona. Odnosząc się do podniesionego w piśmie strony skarżącej z [...] grudnia 2020 r. zarzutu, że Wójt Gminy nie uregulował kwestii oprocentowania nadpłaty, o którym mowa w art. 78 § 1 i 3 O.p., Sąd zauważa, że kwestia ta znajduje się poza granicami sprawy. Przedmiotem sprawy o stwierdzenie nadpłaty jest jedynie kwestia zapłaty bądź pobrania podatku nienależnie bądź w zawyżonej wysokości (wyrok NSA z 6 sierpnia 2020r. sygn. akt II FSK 553/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość określenia wysokości oprocentowania nadpłaty i jej uregulowania, pojawia się dopiero po dokonaniu zwrotu nadpłaty. Rozstrzygnięcie kwestii oprocentowania (co do zasady oraz co do wysokości) będzie konieczne, gdy między stronami powstanie spór w tym zakresie. Dopiero żądanie oprocentowania nadpłaty powodować będzie po stronie organu obowiązek rozstrzygnięcia tej sprawy w decyzji, jeżeli do tej pory nie została ona rozstrzygnięta w inny sposób (wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 2038/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ obowiązany będzie wówczas do wiążącej wypowiedzi zarówno co do istnienia obowiązku oprocentowania, jak i w razie uznania, że oprocentowanie się należy, co do jego wysokości. Dopiero bezczynność organu i nierozpoznanie żądania strony w tym przedmiocie, da jej możliwość uruchomienia środków prawnych, w tym także skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.