II SA/Go 10/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na uchwałę Rady Gminy nr XIV/100/08 z dnia [...] r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą nr XIV/100/08 z dnia [...] marca 2008 r. Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad skierował do Wójta Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym powołując się na przepis art. 101 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 2001 nr 142 póz. 1591 ze zm. - dalej "u.s.g.") wezwał do uchylenia uchwały Rady Gminy nr XIV/100/08 z dnia [...] marca 2008 r. jako podjętej z naruszeniem art. 17 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 póz. 717 ze zm. -dalej "u.p.z.p."). Jednocześnie wezwał do podjęcia przez organ uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w wersji uzgodnionej z Dyrektorem GDDKiA. Zgodnie z prezentatą Urzędu Gminy pismo to wpłynęło do Urzędu w dniu 19 sierpnia 2009r. Pismem z dnia [...] października 2009r. nr [...] Wójt Gminy poinformował GDDKiA, iż podziela stanowisko strony wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Jednocześnie wskazał, iż poprawa miejscowego planu o zapisy, które wynikają z uzgodnienia Dyrekcji może nastąpić poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co może potrwać około 1 do 2 lat. Lepszym i szybszym rozwiązaniem będzie wystąpienie ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co pozwoli - w przypadku stwierdzenia przez niego nieważności uchwały w części lub w całości - na poprawę projektu z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia pełnej procedury. W dniu 8 stycznia 201 Or. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na uchwałę Rady Gminy nr XIV/100/08 z dnia [...] marca 2008 r. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w części nie uzgodnionej ze skarżącym. Skarżący zarzucił zaskarżonemu aktowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 póz. 717 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, iż nie podziela stanowiska skarżącego co do istotnego naruszenia przez uchwalę nr XIV/100/08 z dnia [...] marca 2008 r. prawa. Podkreśliła, iż nie może samodzielnie stwierdzić nieważności części uchwały. Jedynym trybem zmiany uchwały jest zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 póz. 717 ze zm.) zmiana planu miejscowego, która następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 stycznia 201 Or. wezwano Radę Gminy do przesłania zwrotnego potwierdzenia odbioru lub innego dokumentu potwierdzającego datę doręczenia stronie skarżącej -Dyrektorowi Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pisma z dnia [...] października 2009 r. nr [...], stanowiącego odpowiedź organu na wystosowane przez stronę skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ wyjaśnił, iż w/w pismo zostało wysłane do Skarżącego listem zwykłym bez zwrotnego potwierdzenia otrzymania go. W konsekwencji uzyskanej informacji, na podstawie zarządzenia z dnia 27 stycznia 2010 r., wezwano stronę skarżącą, do oświadczenia w terminie 3 dni, kiedy otrzymała odpowiedź (tj. pismo Wójta Gminy z dnia [...] października 2009 r. znak: [...]) na skierowane przez nią do Wójta Gminy wezwanie z dnia [...] sierpnia 2009 r. do usunięcia naruszenia prawa (znak: [...]). Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, iż po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierował do organu także pismo ponaglające - z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Odpowiedź na wezwanie strona otrzymała w dniu 28 października 2009 r. Okoliczność tę potwierdza data wpływu wpisana na pieczątce prezentaty Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a."). Jednym z elementów podlegających ocenie przez Sąd w tym zakresie stanowi ustalenie czy skarga została wniesiona w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie z zasadą postępowania przed sądami administracyjnymi, określoną w art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do treści § 2 tego artykułu przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym określa odrębne zasady wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie jednak z paragrafem 2a wskazanego artykułu skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Nie bez znaczenia jest w tym zakresie także dyspozycja art. 101 ust.3 u.s.g., który stanowi, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż termin rozpatrzenia wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 póz. 1071 ze zm. - powoływanej jako "k.p.a."). Wskazany przepis art. 101 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 35 k.p.a. pozwala na przyjęcie, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a. tj. jednego miesiąca. Należy także zauważyć, że termin do wniesienia skargi w takim przypadku, nie jest wprost określony w przytoczonym przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani w żadnym innym przepisie tej ustawy. Termin ten nie jest również wskazany wprost w ustawie regulującej procedurę sądowoadministracyjną - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wątpliwości powstałe na gruncie tego zagadnienia zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07, w której stwierdził on, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1999r. u.s.g. Wskazał także, że powyższe wynika z wykładni przepisu art. 102 a tej ustawy, który wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., co oznacza, iż wyłączony jest wymóg stosowania tych przepisów w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, będącego warunkiem wniesienia skargi do sądu. Natomiast przepis ten nie wyłącza stosowania innych przepisów p.p.s.a., w tym przepisów dotyczących terminu do wniesienia skargi. A zatem, w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie to termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dla niniejszej sprawy zasadniczą kwestią jest wyjaśnienie relacji między dwoma terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Z wskazanego przepisu wynika, że już z dniem wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku przerwaniu ulega bieg tego terminu. Natomiast w sytuacji udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie, od dnia doręczenia wzywającemu tej odpowiedzi rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni do złożenia skargi wskazany w art. 53 § 2 ab initio p.p.s.a.. Jeżeli natomiast w tym okresie (sześćdziesięciu dni) organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to termin sześćdziesięciu dni biegnie nieprzerwanie, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, strona z kolei może wnieść skargę przed upływem tego terminu. Jedynie w sytuacji doręczenia przez organ odpowiedzi na wezwanie strony przed upływem owych sześćdziesięciu dni, otwiera swój bieg nowy, trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie, o którym mowa w art. 53 § 2 ab initio p.p.s.a.( por. uchwała NSA sygn. akt II OPS 2/07). W rozpatrywanej sprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. roku do Wójta Gminy wpłynęło wezwanie Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od trybu w jakim wezwanie to podlega rozpatrzeniu, wniesienie tego wezwania do Wójta a nie Rady Gminy należy uznać za skuteczne ( por. postanowienie NSA z 8 sierpnia 2006 r. II OSK 1009/06 ). Spowodowało ono otwarcie sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi, wynikającego z przepisu art. 53 § 2 in fine. W kontekście powyższych uwag stwierdzić należy, iż sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upłynął z dniem 19 października 2009 r. (ostatni dzień terminu 18 października przypadał w niedzielę co z mocy art. 83 § 1 p.p.s.a. skutkuje przesunięciem go na dzień następny). Z tym dniem upłynął ustawowo określony termin, w którym strona skarżąca mogła wnieść skutecznie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym zakresie stwierdzić należy, iż skarga Dyrektora Oddziału GDDKiA wniesiona w dniu 3 grudnia 2009 r. (pieczęć urzędu pocztowego na kopercie), wniesiona została z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Załatwienie sprawy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g. powinno nastąpić w terminie miesięcznym tj. do dnia 19 września 2009 r. Wyjaśnić należy, iż w ocenie Sądu, wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia mu wezwania, nie rozpoczął biegu trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, wskazany w art. 53 § 2 ab initio p.p.s.a. Doręczenie stronie wzywającej odpowiedzi na wezwanie po upływie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie powoduje otwarcia owego trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi ( por. postanowienia NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1905/09, z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt l OSK 16010/09, z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1787/09). Niezależnie jednak od powyższego, wskazać należy, że nawet przy założeniu, iż doręczenie skarżącemu odpowiedzi na wezwanie, po upływie sześćdziesięciu dni (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.) powoduje otwarcie trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ab initio p.p.s.a., skarga Dyrektora GDDKiA i tak złożona została z uchybieniem terminu. Zgodnie bowiem z oświadczeniem strony doręczenie jej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło w dniu [...] października 2009 r., w konsekwencji termin do wniesienia skargi upłynąłby z dniem 27 listopada 2009 r. Tymczasem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 3 grudnia 2009 r. (data na pieczęci). Uwzględniając zatem treść przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuci skargę, która wniesiona została po upływie terminu do jej wniesienia, skargę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad należało odrzucić jako wniesioną z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.