II SA/Go 1015/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi B.K. i R.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany dotychczasowej decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej PINB nałożył na Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – Zarząd Wspólnot Mieszkaniowych nr [...] obowiązek usunięcia stwierdzonych, w budynku położonym w [...], w zakresie odtworzenia pionu kanalizacyjnego na odcinku III piętra w lokalu nr 10, stanowiącego odpowietrzenie tegoż pionu, biegnącego od piwnic i zaślepionego w stropie między lokalami nr 8 i 10 oraz wymiany w lokalu nr 8 istniejącego żeliwnego odcinka pionu kanalizacyjnego dotychczas nie wymienianego na PCV, w sposób zgodny z §125 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pismem z dnia [...] lipca 2009r. R. i B.K. wnieśli o zmianę decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...] w zakresie nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku w taki sposób, aby wyeliminować konieczność odtworzenia pionu kanalizacyjnego na odcinku przebiegającym przez ich lokal mieszkalny i wyprowadzenia ponad dach budynku, poprzez zastosowanie urządzenia napowietrzniającego pion. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż takie rozwiązanie jest zgodne z §125 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uprzednio PINB decyzją z dnia [...] lipca 2009r., nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku R. i B.K. o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2006r., w trybie art. 154 kpa. We wniosku również wskazywano na możliwość poprowadzenia pionu kanalizacyjnego poprzez klatkę schodową. W dniu [...] sierpnia 2009r. nr [...] organ I instancji poinformował strony postępowania o złożonym przez wnioskodawców wniosku o zmianę decyzji ostatecznej, z uwagi na interes strony postępowania. W związku z powyższym PINB zwrócił się do stron postępowania o wyrażenie zgody na zmianę ostatecznej decyzji w zakresie nałożonego obowiązku poprzez przeprowadzenie pionu kanalizacyjnego na odcinku III piętra w lokalu nr 10 w budynku przy ul. [...], w sposób wskazany przez wnioskodawców. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. właścicielka własnościowego lokalu mieszkalnego nr 8 J.K. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...] w zakresie określonego w niej sposobu usunięcia nieprawidłowości, dotyczącego pionu kanalizacyjnego, w budynku położonym przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 2009r. PINB nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...], poprzez przyjęcie w sentencji nakazu następującego sformułowania: "Nakładam na Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej – Zarząd Wspólnot Mieszkaniowych nr [...] obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie nieprawidłowości dotyczących instalacji kanalizacyjnej w pionie klatki schodowej nr [...], w sposób zgodny z §125 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie czterech miesięcy licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 66 pr. budowlanego w decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku organ winien wskazać wadę obiektu budowlanego i nakazać usunięcie ich usunięcie w określonym terminie. Zdaniem organ I instancji sposób usunięcia wady i doprowadzenia budynku do właściwego stanu należy już do adresata decyzji - zarządcy budynku. Organ I instancji podkreślił, także, iż spośród dwudziestu uprawnionych do wyrażenia zgody na zmianę decyzji tylko J.K. wyraziła sprzeciw. PINB podniósł, iż faktem jest zgodnie z art. 155 kpa. decyzja ostateczna może by zmieniona za zgodą strony. Zdaniem organu zgoda stron aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji w trybie art. 155 kpa. W ocenie PINB przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 kpa. mógł być brak podstaw zawartych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Reasumując, PINB uznał, iż dokonana zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa. odbyła się w granicach stanu faktycznego sprawy i uwzględniała interes strony. W odwołaniu z dnia [...] września 2009r. J.K. podniosła, iż określony w zaskarżonej decyzji sposób usunięcia nieprawidłowości w instalacji kanalizacyjnej negatywnie oddziałuje na jej lokal mieszkalny oraz na pomieszczenie klatki schodowej służące wszystkim lokatorom budynku mieszkalnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwany dalej WINB decyzją z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Równolegle odmówił dokonania zmiany, w trybie art. 155 kpa., dotychczasowej decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...], na wniosek z dnia [...] lipca 2009r. R. i B.K.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wobec braku zgody strony postępowania – J.K., organ I instancji nie posiadał uprawnienia do zmiany w trybie art. 155 kpa. dotychczasowej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących pionu kanalizacyjnego wbudynku przy ul. [...]. Organ II instancji podkreślił, iż bez wpływu na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 155 kpa. pozostają inne przesłanki przemawiające za zmianą decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2006r. W skardze z dnia [...] grudnia 2009r. R. i B.K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy poprzedzającej jej decyzji PINB z dnia [...] września 2009r., nr [...]. W uzasadnieniu podnieśli, iż nie znają zawiłych procedur administracyjnych i dlatego zaniechali odwołania się od niekorzystnej dla nich decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Podkreślili, iż przystępując do prac budowlanych działali w pełnym zaufaniu do profesjonalizmu wykonawcy robót. Skarżący byli przekonani, iż zarządca nieruchomości i organ nadzoru budowlanego rozstrzygając sprawę dotyczącą usunięcia nieprawidłowości pionu kanalizacyjnego wybiorą rozwiązanie prawne, które będą najbardziej korzystne dla wszystkich stron sporu. Tymczasem w sprawie przeważyły emocje, co spowodowało, że powiatowy organ nadzoru budowlanego za zgodą zarządcy nakazał usunąć usterkę pionu kanalizacyjnego w sposób krzywdzący dla skarżących. Skarżący argumentowali, iż przyjęcie takiego rozwiązania usterki kanalizacji wiąże się z dewastacją ich lokalu i obniży jego funkcjonalność. Zwrócili także uwagę, iż prowadzone prace naprawcze mogą naruszyć poszycie dachu. Skarżący argumentowali, iż stanowisko organu odwoławczego jest dla nich krzywdzące, ale również niezrozumiałe. Otóż indywidualni właściciele lokali mieszkalnych zostali wyłączeni z postępowania dotyczącego usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Ostatecznie PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nałożył obowiązek wykonania określonych prac na zarządzającego budynkiem Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W ocenie skarżących interes prawny pani J.K. było jedynie uzyskanie należytego i zgodnego z prawem budowlanym odpowietrzenia pionu kanalizacyjnego. Natomiast interesem prawnym skarżących jest zmiana sposobu wykonania odpowietrzenia, albowiem decyzja PINB nakłada na skarżących ciężary w znacznie większym rozmiarze niż należy. Skarżący wyrazili przekonanie, iż domaganie się przez właścicielkę sąsiedniego lokalu odtworzenia pionu odpowietrzenia kanalizacji wyłącznie poprzez zajmowany przez nich lokal było zadaniem niegodziwym i nadużywającym przysługujących jej uprawnień. WINB w odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2009r. podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie warto wskazać, iż przepis art. 16§1 kpa. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego bądź przepisach szczególnych. W doktrynie podnosi się, iż "Formalna strona zasady trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną formalnie uchylone lub zmienione przez nowa decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawa. jest to domniemanie mocy obowiązującej decyzji (por. W. Dawidowicz w: Ogólne postępowanie administracyjne, str. 123). Przedmiotem niniejszego postępowania była kontrola legalności decyzji wydanych w trybie art. 155 kpa., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa. ma charakter nadzwyczajny, gdyż pozwala na zmianę decyzji prawidłowych, jak i tych które obciążone są wadami. Za dokonaniem zmiany prawidłowej decyzji ostatecznej może przemawiać także słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony. Poza sporem pozostaje fakt, iż właścicielka własnościowego lokalu mieszkalnego nr 8 J.K. nie wyraziła zgody na zmianę decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2006r., nr [...], w zakresie wykonania nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku, w postaci odtworzenia pionu kanalizacyjnego na odcinku III piętra, w budynku wielorodzinnym położonym w [...]. Zadaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcia kwestii, czy zgoda wszystkich stron postępowania była niezbędna do pozytywnego rozpatrzenia przez PINB o zmianę ostatecznej decyzji, w trybie art. 155 kpa. W tym miejscu należało także przedstawić poglądy judykatury w przedmiocie wyrażenia zgody strony na zmianę niewadliwej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż "Przez zgodę w rozumieniu przepisu art. 155 kpa., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa. Odrębnej i wyraźnej zgody wszystkich stron na uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nie może przy tym zastąpić zgoda stron wyrażona w postępowaniu pierwotnym, zakończonym decyzją ostateczną, podlegającą weryfikacji w trybie art. 155 kpa." (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2000r., IV SA 890/98). Pomocny dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okazał się pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2000r. IV SA 816/99, iż "Weryfikacja w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej może nastąpić jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja. Podnieść należy, iż nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania opartym o treść art. 155 kpa zmierzającym do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo i organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadanie czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji." Podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2007r., II SA/Kr 1023/05 uznając, iż "1. W postępowaniu nadzwyczajnym toczonym w trybie art. 155 KPA nie bada się prawidłowości wydanej wcześniej decyzji, a jedynie ustala się istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. 2. Krąg stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie zawsze pokrywa się z kręgiem stron postępowania o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 KPA. 3. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich i dlatego powinni oni brać udział w postępowaniu o zmianę decyzji." Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Komentator Lidia Klat-Wertelecka wskazuje, iż "podstawę konstrukcji art. 155 kpa. stanowi pojęcie praw nabytych z decyzji, rozumiane jako każda korzyść, którą odnosi strona pod względem prawnym z faktu wydania decyzji administracyjnej. Prawami nabytymi z decyzji mogą być zarówno uprawnienia, jak i obowiązki nakładane przez organ na stronę. (por. L.Klat-Wertelecka w: A.Mudrecki "Kodek postępowania administracyjnego dla praktyków", str. 429, wyd. oddk Gdańsk). W doktrynie akcentuje się także, iż zgoda stron stanowi podstawowa przesłankę zastosowania dyspozycji przepisu art. 155 kpa. Musi być ona wyrażona w sposób wyraźny, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Powinna być ona wyrażona w formie pisemnej. Co więcej nie może być ona domniemywana ani też dorozumiana. (por. W.Dawidowicz w: Ogólne postępowanie administracyjne, Zarys systemu, Warszawa 1962r., str. 245). Podkreślenia wymaga także, iż przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 kpa. uznaje się nie tylko zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 kpa. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela pogląd, że podmiotami, których zgoda jest niezbędna na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, są osoby, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zmieniającym. Skoro zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa wszczyna nowe postępowanie administracyjne to obowiązkiem organu jest ponowne ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego może ono dotyczyć. Dlatego też dla zastosowania instytucji prawnej zawartej w art. 155 kpa. należy uzyskać zgodę na zmianę bądź uchylenie decyzji tych podmiotów, którym w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym przysługuje przymiot strony. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w postępowanie dotyczące ustalenia nieprawidłowości stanu technicznego budynku położonego w [...] zakończyło się wydaniem przez PINB w dniu [...] sierpnia 2006r. ostatecznej decyzji administracyjnej. Ostatecznie przymiot strony postępowania otrzymała wspólnota mieszkaniowa nieruchomości położonej w [...]. Zgodnie z art. 21 ustęp 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U z 200r., nr 80, poz. 903 ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Niemniej jednak w określonych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie występować, jako strona postępowania administracyjnego. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela konkretnej nieruchomości jest uzależnione od wykazania, że naruszenie prawa materialnego godzi w jej indywidualny i skonkretyzowany interes prawny. W ocenie Sądu zmiana formy wykonania nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku dotyczy interesu prawnego właścicieli sąsiednich lokali. Należy mieć na uwadze, iż wykonanie nakazu usunięcia nieprawidłowości pionu kanalizacyjnego stanowiącego odpowietrzenie pionu faktycznie dotyczy bezpośrednio własnościowych lokali mieszkalnych należących do J.K. R. i B.K.. Bezspornym była także okoliczność, iż to likwidacja odpowietrzenia kanalizacyjnego w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi przez małżonków K. doprowadziła do powstania w lokalu należącym do J.K. przykrych zapachów. Ponadto J.K. wielokrotnie zwracała się do zarządu i powiatowego organu nadzoru administracji budowlanej o wyjaśnienie sprawy związanej z odtworzenia pionu kanalizacyjnego w jej lokalu mieszkalnym. W sprawie orzekał również Sąd Rejonowy. Za przyjęciem takiego kręgu podmiotów postępowania przemawia również fakt, iż organ po złożeniu wniosku wszczynającego postępowania w sprawie zmiany decyzji zwrócił się bezpośrednio do J.K. i dziewiętnastu innych podmiotów o wyrażenie zgodny na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż członek Wspólnoty może samodzielnie występować, jako strona postępowania, jeżeli wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony zostaje jego własny interes prawy (por. przykładowo: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2008r., VII SA/Wa 1838/07, wyrok WSA z dnia 29.03.2006r., VII SA/Wa 980/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.08.2008r., VII SA/Wa 905/08.) W ocenie Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy WINB prawidłowo uznał, że podstawową przesłanką pozwalającą na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. była zgoda wszystkich stron postępowania prowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 155 kpa. Skoro J.K. nie wyraziła zgody na zmianę ostatecznej decyzji z uwagi na słuszny interes strony, to wnioskodawcy nie mogli uzyskać zmiany formy wykonania decyzji ostatecznej. Trafny był także pogląd organu odwoławczego, iż w takiej sytuacji PINB nie posiadał uprawnienia do zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej. Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że podstawową przesłanką pozwalającą na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r. była zgoda wszystkich stron postępowania. Przy czym, zgoda ta powinna być wyrażona przez każdy podmiot posiadający interes prawny w sprawie zmiany decyzji. Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną .