II SA/Go 1021/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej Wyższej Szkoły [...] kwotę 3 717 (trzy tysiące siedemset siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Zarząd Województwa powołując się na treść art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.596, ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (teks jedn. Dz. U. z 2013 r., nr 885 ze zm.) określił kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi na 36 819,57 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] marca 2012 r. do dnia dokonania zwrotu (klasyfikacja budżetowa: Dział 758, Rozdział 75861, par. 6207) oraz 6.497,57 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] marca 2012 r. do dnia dokonania zwrotu (klasyfikacja budżetowa: Dział 150, Rozdział 15011, par. 6669); wskazując jako podmiot zobowiązany Wyższą Szkołę [...] i oznaczając termin zwrotu na 14 dni. Zwrot ten związany był z umową o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem" (dalej jako "umowa o dofinansowanie") w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 Priorytet II Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału Innowacyjnego, Działanie 2,3 Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez doradztwo I wsparcie działań marketingowych, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz budżetu Państwa. Organ podkreślił, że Wyższa Szkoła [...] (zwana dalej Stroną), w ramach działania 2.3 "Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez doradztwo i wsparcie działań marketingowych" Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, podpisała [...] stycznia 2011 r. umowę o dofinansowanie. W ramach kontroli przeprowadzonej w dniach [...] stycznia 2014 r. Instytucja Zarządzająca RPO (IZ) stwierdziła, że wydatki na usługi doradztwa poniesione na podstawie opisanych w decyzji kilkunastu faktur VAT o "wartości kwalifikowanej" 22. 386,00 zł., złożonych do wniosku o płatność nr [...] oraz wydatki na usługi doradztwa poniesione na podstawie faktur o "wartości kwalifikowanej" - 4.758,00 zł i 5.978,00 zł, złożonych do wniosku o płatność nr [...], są wydatkami niekwalifikowanymi w ramach realizacji projektu, w związku z naruszeniem § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu z [...] stycznia 2011 r. 1.1. W ocenie organu w umowie z [...] września 2010 r. w § 8 wskazano, że warunkiem do ewentualnego zwiększenia wynagrodzenia i liczby godzin doradztwa specjalistycznego jest otrzymanie dofinansowania do projektu "Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem". Taki warunek nie uzasadnia zwiększenia czasochłonności doradztwa i tym samym zwiększenia wynagrodzenia. Wytyczne Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 określają warunki uznania wydatku za kwalifikowany. W części pierwszej "Ogólne zasady kwalifikowalności wydatków" wskazane zostało, że: 2. Wydatek może zostać uznany za kwalifikowalny, jeżeli spełnia łącznie niżej wymienione warunki: 2,1. Wydatek jest niezbędny do realizacji projektu. Wobec powyższego Instytucja Zarządzająca RPO uznała, że strona naruszyła § 2 pkt 6 umowy o dofinansowanie. Koszty poniesione na doradztwo w przygotowaniu analizy przedwdrożeniowej i koszty poniesione na doradztwo specjalistyczne w zakresie wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego, w części wkładu własnego zostały zaewidencjonowane w ewidencji wartości niematerialnych i prawnych [...] lipca 2012 r. i amortyzowane w części wkładu własnego, co zweryfikowano na podstawie Ewidencji wartości niematerialnych i prawnych - Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem. Zatem strona naruszyła § 2 pkt 6 umowy o dofinansowanie: Dofinansowanie, o którym mowa w ust 4 pkt 1 niniejszej umowy o dofinansowaniew przekazywane jest zgodnie z zasadami Programu, Uszczegółowieniem Programu oraz na warunkach określonych w niniejszej Umowie. W myśl zapisów "Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego, na lata 2007 – 2013" "Szczegółowy opis osi priorytetowych, czerwiec 2012 r.", wydatki na zakup środków trwałych nie są kwalifikowane w ramach Działania 2.3. 1.2. Strona nie zgodziła się z ustaleniami kontroli zgłaszając w tym zakresie zastrzeżenia, w wyniku rozpatrzenia których Instytucja Zarządzająca podtrzymała zarzut naruszenia § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie przy wyborze dostawcy usług doradczych, ponieważ strona nie przedstawiła do kontroli dowodów na potwierdzenie badania rynku w zakresie zakupu usługi doradztwa, ani też zapytań ofertowych na powyższą usługę doradczą, która była przedmiotem umowy o dofinansowanie. Instytucja Zarządzająca podtrzymała zarzut naruszenia § 2 pkt 6 umowy o dofinansowanie, uznając że zwiększenie wynagrodzenia za dodatkowy czasookres usługi bez zmiany zakresu merytorycznego, pod warunkiem otrzymania dofinansowania projektu ze środków unijnych, w ocenie Instytucji nie było konieczne aby zrealizować cel projektu. Zdaniem IZ korekta błędnego księgowania i kwalifikacji poprzez korektę sprawozdania finansowego za 2012 r. i 2013 r. przeksięgowując dnia [...] czerwca 2014 r. operację gospodarczą o wartości 57972,69 zł na konto Wn- rozliczenie wyniku finansowego i konto Ma – Wartości niematerialne i prawne, doprowadziła do jego przedstawienia w sprawozdaniu finansowym zgodnie z zasadami "Uszczegółowienia RPO na lata 2007 – 2013 Szczegółowy opis osi priorytetowych", czerwiec 2012r.", jednak i tak doszło do naruszenia § 9 ust. 5 umowy przy wyborze dostawcy usług doradczych polegającego na badaniu rynku programów informatycznych i ich wdrożenia, a nie rynku usług doradczych. Pierwotne księgowanie wydatków w ramach projektu mogłoby tylko doprowadzić, że beneficjent zrealizował projekt polegający na zakupie i wdrożeniu programu informatycznego i dlatego zaksięgował to zdarzenie na konto księgowe: Wartości niematerialne i prawne. Tym samym poniesione wydatki nie są kwalifikowane, ponieważ poniesiono je na zakup zintegrowanego systemu komputerowego, a nie na zakup usługi doradczej, jak określono to we wniosku o dofinansowanie. Strona odmówiła podpisania informacji pokontrolnej, wnosząc kolejne uwagi w tym zakresie. 1.3. Pismem z dnia [...] września 2014 r. wezwano stronę do zwrotu kwoty dofinansowania w łącznej wysokości 43317,14 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi do dnia przekazania dofinansowania do dnia jego zwrotu. Wobec niedokonania zwrotu wskazanej należności dnia [...] grudnia 2014 r. Zarząd Województwa podjął uchwałę [...] o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania. W wyniku ustaleń z kontroli w dniu [...] lutego 2015 r. rozwiązano umowę z dnia [...] stycznia 2011 r. o dofinansowanie projektu pt, "Doradztwo we wdrażaniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem" z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia. 2. Wskazując podstawę materialno prawną orzeczenia, Zarząd Województwa wskazał na art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 213, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa. Artykuł 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych odsyła w zakresie dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz bezzwrotnej pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA do procedur określonych w odrębnych aktach, w tym w umowie międzynarodowej. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206, w szczególności w zakresie zamówień publicznych. Organ wskazał także na treść art. 162 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 1 grudnia 2013 r., ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, art. 2 pkt 7, oraz art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności) uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. 2.1. Wskazując na treść § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. (zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] października 2011 r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.) zgodnie z którym w przypadku, gdy beneficjent nie podlega przepisom ustawy, o której mowa w ust. 1, przy wyłanianiu wykonawcy dla usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu beneficjent jest zobowiązany do: - wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę; - przestrzegania przy wyborze wykonawcy i wydatkowaniu przez beneficjenta środków, prawa wspólnotowego i krajowego m. in. w zakresie zapewnienia zasad przejrzystości, jawności I ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert (w tym upublicznieniu oferty 1 dostępu do informacji o ofercie); - dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu przez beneficjenta wykonawcy do realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu, oraz przywołując art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy z 2009 r. o finansach publicznych organ uznał, że beneficjent naruszył wskazane przepisy. 2.2. Zdaniem organu strona jest zobowiązana do udokumentowania zastosowania się do zasad obowiązujących ją w toku realizacji projektu. Może to zrobić np. poprzez przeprowadzenie badania rynku, w tym posiadania ofert różnych wykonawców; zachowanie konkurencyjności - poprzez umieszczenie w prasie o zasięgu regionalnym/lokalnym ogłoszenia o poszukiwaniu wykonawcy dla zadania; posiadanie cenników ofertowych; Inny wiarygodny sposób. Dodatkowo strona, która nie była zobowiązana stosować Prawa zamówień publicznych, składa pisemne oświadczenie o wyborze wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę. W toku postępowania przeprowadzono, na żądanie strony, dowód z przesłuchania M.F. celem wypowiedzenia się na temat przeprowadzenia badania rynku oraz zapytań ofertowych w zakresie zakupu usługi doradztwa, która była przedmiotem umowy o dofinansowanie. Analizując przeprowadzony w tym zakresie dowód, organ uznał, że nie można jednoznacznie potwierdzić czy dokumenty, które przedstawiła strona do uzupełniania materiału dowodowego, były w jej posiadaniu podczas czynności kontrolnych oraz niewskazano powodu dla którego nie zostały one przedstawione podczas kontroli. Zdaniem organu analiza rynku polega w szczególności na zebraniu ofert (np. za pośrednictwem internetu, faksu, rozmów telefonicznych, korespondencji elektronicznej) od potencjalnych wykonawców, nie zwalnia w żaden sposób strony od stosowania zapisów § 9 ust 5 umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...] stycznia 2011 r. zmienionej kolejnymi aneksami. Strona zobowiązała się do przestrzegania wszystkich zapisów umowy bez względu na regulacje wewnętrzne podmiotu. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 5 regulaminu Wyższej Szkoły [...] pracownik dokonujący analizy rynku przedkłada notatkę kanclerzowi, następnie – stosownie do ust. 6 - wybór wykonawcy zatwierdzany jest przez kanclerza. Tymczasem zapytany o brak podpisu kanclerza w przedstawionym dokumencie świadek F. odpowiedział, że "notatki mają charakter Informacyjny, wskazują stopień zaawansowania sprawy, nie stanowią natomiast wzorów nawiązujących do zarządzenia Kanclerza WS“. Jednakże brak niniejszego podpisu powoduje brak postępowania w tym przypadku zgodnie z regulaminem. W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących nieprawidłowego przeprowadzenia badania rynku z uwagi na przeprowadzenie badania rynku programów informatycznych i ich wdrożenia, a nie rynku usług doradczych oraz pierwotnego księgowania wydatków jako środki trwałe, a następnie dokonanie korekty błędnego księgowania i kwalifikacji poprzez korektę sprawozdania finansowego za 2012 r. i 2013 r. operację gospodarczą o wartości 57 972,69 zł przeksięgowano [...] czerwca 2014 r., na konto Wn - rozliczenie wyniku finansowego i konto Ma - Wartości niematerialne i prawne. Świadek M.F. wskazał jedynie, że przedmiotem projektu było "Doradztwo specjalistyczne w zakresie wdrażania elektronicznej obsługi studentów". W projekcie były szkolenia dla pracowników, kadry dydaktycznej, twardym elementem była infrastruktura informatyczna. W odpowiedzi na pytanie dlaczego pomimo prowadzenia wyboru wykonawcy w zakresie doradztwa zamawiający wybrał ofertę M dotyczącą elementów analizy przedwdrożeniowej o wartości 3800 zł netto, dostosowania i zakupu licencji oprogramowania, którą w ofercie wyceniono na 54 800 zł, wdrożenia systemu e-schola obejmującej instalację oprogramowania koszt 1300 zł netto, konwersja i import danych z obecnych systemów - 5200 zł, szkolenie kadr w obsłudze systemu - 2100 zł, a nie doradztwa w zakresie wdrożenia systemu - świadek wskazał, że oferenci przedstawili uzupełnienia do ofert pod kątem aplikacji w konkursie WS do działania 2.3. Przy czym jego odpowiedź dotycząca przedmiotu projektu bazowała – jak wyjaśnił - na posiadanej wiedzy i pamięci z tamtego czasu. Z kolei na pytanie "dlaczego pomimo faktu, że projekt dotyczył doradztwa, przedstawione oferty dotyczyły zakupu programu i dlaczego nie wyceniono czasochłonności doradztwa odpowiedział, iż "nie wie jakie dokumenty były dostarczane na etapie kontroli. W momencie składania wniosku o dofinansowanie dokumenty były uzupełniane przez oferentów w celu dostosowania ich do potrzeb programu." 2.3. Oceniając przeprowadzone w dniu [...] marca 2015 r. przesłuchanie świadka oraz uzupełniony materiał dowodowy w postaci dwóch notatek służbowych sporządzonych przez M.F. oraz zarządzenia nr [...] Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że żadne z powyższych dowodów nie zmienia stanu faktycznego potwierdzonego w wyniku przeprowadzonej kontroli projektu. W wyniku przesłuchania nie udało się ustalić dlaczego notatki służbowe oraz zarządzenie nie zostały przedstawione podczas czynności kontrolnych pomimo zapewnienia w piśmie z [...] sierpnia 2014 r., że strona udostępniła wszelkie dokumenty. M.F. powoływał się na fakt, że nie był już pracownikiem WS w trakcie czynności kontrolnych oraz nie umiał odpowiedzieć dlaczego notatka nie została podpisana przez Kanclerza pomimo zapisów § 4 ust. 5 i ust. 6 regulaminu zamówień obowiązujących w Wyższej Szkole [...] od [...] kwietnia 2010 r. Brak niniejszego podpisu powoduje brak postępowania w tym przypadku zgodnie z regulaminem. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało podstaw dla wyjaśnia faktu zakupu i wdrożenia programu zamiast zakupu usługi doradztwa, a pierwotny sposób księgowania wydatków jako środki trwałe oraz przeprowadzenie badania rynku na zakup programu tylko potwierdzają ten fakt. Przedstawione w toku przesłuchania dwie notatki służbowe sporządzone przez M.F. oraz zarządzenie nr [...] nie dostarczyły argumentów świadczących o wywiązaniu się z zapisów § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie. 3. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Wyższa Szkoła [...] zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz ust. 8 i 9 tej ustawy poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do rozwiązania umowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może wynikać to uprawnienie, oraz przepisów art. 7, 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla niniejszego postępowania. Zdaniem strony organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w tym zakresie, podejmując jedynie polemikę z zeznaniami M.F. oraz dwoma notatkami dołączonymi do materiału dowodowego w ostatnim stadium postępowania, pomijając w sposób istotny pozostały materiał dowodowy zebrany w sprawie i wskazujący na zachowanie procedur. Ponadto wyjaśniła, że nie miała świadomości, iż celem przesłuchania świadka będzie ustalenie dlaczego notatki służbowe oraz zarządzenie nie zostały przedstawione podczas czynności kontrolnych pomimo zapewnienia w piśmie z [...] sierpnia 2014 roku, że strona udostępniła wszelkie dokumenty. Na te pytania, powinna odpowiedzieć strona - czyli WS, a nie jej były pracownik, który od czterech lat nie pracuje w WS i nie brał udziału w czynnościach kontrolnych. Ponadto organ próbował dowiedzieć się od świadka, dlaczego notatki służbowe nie zostały podpisane przez Kanclerza uczelni pomimo zapisów § 4 ust. 5 i ust. 6 regulaminu zamówień obowiązujących w WS. Z braku podpisu notatki organ wywiódł, że postępowanie w tym zakresie przeprowadzono niezgodnie z wewnętrznym regulaminem WS. Jednak notatka służbowa dotyczyła podsumowania stanu faktycznego dotyczącego postępowania w danej sprawie, sporządzona wówczas na podstawie zebranej dokumentacji, w tym o której mowa w Regulaminie. Z kolei zeznania świadka oraz notatki miały świadczyć, że choć brakuje pełnej dokumentacji, o której mowa w wewnętrznym regulaminie WS z powodu różnych okoliczności, czynności te zostały przeprowadzone poprawnie i dokumentacja to stwierdzająca na dzień sporządzania notatki istniała. 3.1. Odnosząc się do zbyt późniejszego dołączenia obu notatek do materiału dowodowego WS podniosła, że od jesieni roku 2013 zaszły daleko idące zmiany na uczelni, w wyniku których zmieniła się struktura właścicielska założyciela uczelni oraz zmieniły się wszystkie władze uczelni od rektora i kanclerza począwszy, po restrukturyzację zatrudnienia, która odbyła się na wszystkich szczeblach od stanowisk dydaktycznych, naukowo-dydaktycznych oraz administracyjnych. Nowe władze uczelni nie uczestniczyły w projekcie ani na etapie jego opracowywania, jak i rozliczania. Stąd nie posiadano całości informacji w tym zakresie, a swoją wiedzę czerpano z materiałów pozostawionych w segregatorach przez poprzednich pracowników uczelni. W latach 2013 - 2015 WS dwukrotnie zmieniała siedzibę. Zaistniałe zmiany doprowadziły do sytuacji, w której dokumentacja dotycząca projektu, a mająca istotne znaczenie dla sprawy, nie zawsze była dostarczana w komplecie pomimo dobrej woli strony w tym zakresie. Tą okoliczność zresztą powinien zrozumieć organ, poprzez fakt, że jego pomieszczenia uległy zalaniu i w związku z tym znaczna dokumentacja, w tym być może również dotycząca tego projektu została zniszczona. Stąd strona postawiła zarzut niewłaściwego i niepełnego zebrania materiału dowodowego, poprzez próbę wyjaśnienia okoliczności przez świadka, który nie został powołany do ich wyjaśnienia. Z kolei odnosząc się do uzasadnienia naruszenia § 9 ust. 5 umowy, które opiera się na polemice z zeznaniami M.F. oraz dwoma przez niego sporządzonymi notatkami, i sprowadza się do wskazania, iż te dowody nie przesądzają o zachowaniu procedur, strona podkreśliła, że dołączyła szereg innych dowodów oraz udzieliła wyjaśnień w tym zakresie. W pismach z dnia [...] lutego 2014 roku, [...] lipca 2014r., [...] sierpnia 2014r. wskazywano na harmonogram działań oraz przyjęte kryteria oceny wyboru wykonawcy. Dołączono notatkę wykonawcy z dnia [...] lipca 2014 roku. Strona przedstawiła w tym zakresie szerokie wyjaśnienia kryteriów wyboru oferty w wielu pismach oraz załącznikach. Podkreśliła jednocześnie, że konsultacje w zakresie realizacji projektu i wyboru oferty przeprowadzono z kilkoma wykonawcami oddzielnie, dokonując oceny ofert w sposób transparenty, mając na względzie słuszny interes zamawiającego. 3.3. W ocenie skarżącej organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że dokonano wyboru oferty wbrew zapisom umowy i jakie dowody świadczą o naruszeniu zasad wskazanych w przepisie. Nie wskazano, czy inni oferenci czuli się pokrzywdzeni, czy ich zdaniem konkurs odbywał się z naruszeniem zasad, o którym mowa w konkursie. Organ otrzymał od skarżącego listę przedsiębiorców, którzy brali udział w konkursie i mógł zawnioskować o wyrażenie ich opinii, co do przeprowadzonego konkursu. Tym samym zdaniem strony, organ nie uzasadnił, co zdecydowało o uznaniu, że doszło do naruszenia § 9 ust. 5 umowy. Poprzestał jedynie na wskazaniu, iż dokumentację potwierdzającą ten stan rzeczy powinien przechowywać i okazać Skarżący. W tym zakresie jednak Skarżący wywiązał się ze swojego obowiązku albowiem nie tylko przedłożył posiadaną dokumentację, udzielił wyjaśnień a także powołał świadka, z którym nie miał wprawdzie kontaktu od wielu lat, a który zdaniem Uczelni mógł potwierdzić stosowanie odpowiednich procedur. 4. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu "Doradztwo we wdrożeniu zintegrowanego, Informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem". W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, podjęte w tym zakresie czynności postępowania wyjaśniającego, korespondencję prowadzoną ze stroną. Ponownie wskazał na przepisy art.207 ust 1 pkt 1 i 2, art. 184 ust. 1 ustawy o finansach, art. 152 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 1 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, art. 2 pkt 7 i art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06,210.25). 4.1. W treści decyzji powtórzył, że w jego ocenie doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy z 2009 r. o finansach publicznych. Podkreślił, że zgodnie z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na łata 2007-2013 w sprawie zasad kontroli projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 stanowiącymi Załącznik do Uchwały nr 220/1758/09 Zarządu Województwa z dnia 7 grudnia 2009 r. w przypadku, gdy beneficjent nie podlega przepisom ustawy Prawo Zamówień Publicznych przy wyłanianiu wykonawcy dla usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu jest zobowiązany do: wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę; przestrzegania przy wyborze wykonawcy i wydatkowaniu przez Beneficjenta środków, prawa wspólnotowego i krajowego m.in. w zakresie zapewnienia zasad przejrzystości, jawności i ochrony uczciwe konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert; dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu przez Beneficjenta wykonawcy do realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego Projektu. Strona jest z kolei zobowiązana do udokumentowania zastosowania się do powyższych zasad. Może to zrobić np. poprzez przeprowadzenie badania rynku, w tym posiadania ofert różnych wykonawców; zachowanie konkurencyjności - poprzez umieszczenie w prasie o zasięgu regionalnym/lokalnym ogłoszenia o poszukiwaniu wykonawcy dla zadania; posiadanie cenników ofertowych; inny wiarygodny sposób. Dodatkowo Strona, która nie była zobowiązana stosować Prawa Zamówień Publicznych, składa pisemne oświadczenie o wyborze wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę. 4.2. Organ podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego w dniu [...] marca 2015 r. przesłuchania świadka oraz po analizie uzupełnionego materiału dowodowego w postaci dwóch notatek służbowych sporządzonych przez M.F. oraz zarządzenia nr [...] IZ RPO ponownie stwierdziła, że żadne z powyższych dowodów nie zmieniło stanu faktycznego potwierdzonego w wyniku przeprowadzonej kontroli projektu. W wyniku przesłuchania nie udało się ustalić dlaczego notatki służbowe oraz zarządzenie nie zostały przedstawione podczas czynności kontrolnych pomimo zapewnienia w piśmie z [...] sierpnia 2014r., że strona udostępniła wszelkie dokumenty. M.F. powoływał się na fakt, iż nie był już pracownikiem WS w trakcie czynności kontrolnych oraz nie umiał odpowiedzieć dlaczego notatka nie została podpisana przez Kanclerza pomimo zapisów § 4 ust. 5 i ust. 6 regulaminu zamówień obowiązujących w Wyższej Szkole [...] od [...] kwietnia 2010r. ("pracownik dokonujący analizy rynku przedkłada notatkę kanclerzowi, następnie ust. 6 wybór wykonawcy zatwierdzany jest przez kanclerza). Brak niniejszego podpisu powoduje brak postępowania w tym przypadku zgodnie z regulaminem. Ponadto M.F. poproszony o odniesienie się do zarzutu, iż projekt dotyczył doradztwa a przedstawione oferty dotyczyły zakupu programu, oraz dlaczego nie wyceniono czasochłonności doradztwa potwierdził, iż nie był obecnym podczas czynności kontrolnych i nie wie jakie dokumenty przekazała strona, a w momencie składania wniosku o dofinansowanie dokumenty były uzupełniane przez oferentów w celu dostosowania ich do potrzeb programu. Powyższe nie wyjaśnia faktu zakupu i wdrożenia programu zamiast zakupu usługi doradztwa, a pierwotny sposób księgowania wydatków jako środki trwale oraz przeprowadzenie badania rynku na zakup programu tylko potwierdzają ten fakt. 4.3. Organ powtórzył, że strona ma obowiązek wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę, stosowania zasad przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert (w tym upublicznieniu oferty i dostępu do informacji o ofercie) oraz dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu przez Beneficjenta wykonawcy do realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego Projektu. Biorąc pod uwagę zapisy pkt 2.8 Wytycznych Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym w sprawie kwalifikowalnoścl wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007- 2013 jeśli wydatek nie był realizowany w trybie ustawy Prawo Zamówień Publicznych to ciężar udowodnienia zachowania zasad racjonalności, przejrzystości, jawności i ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert spoczywa na podmiocie ponoszącym wydatek. 4.4. Zdaniem organu przedstawione w toku przesłuchania dwie notatki służbowe sporządzone przez M.F. oraz zarządzenie nr [...] nie dostarczyły argumentów świadczących o prawidłowym przeprowadzeniu wyboru wykonawcy w zakresie doradztwa będącego przedmiotem projektu. Sam fakt przedstawienia przez stronę dokumentacji o dokonaniu analizy ofert złożonych na dostawę programów informatycznych nie może być przyjęty jako poświadczenie prawidłowej realizacji projektu. Stanowi to podstawę – zdaniem organu - stwierdzenia naruszenia zapisów § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 w sprawie zasad kontroli projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 stanowiących Załącznik do uchwały nr 220/1758/09 Zarządu Województwa z dnia 7 grudnia 2009 r. 4.5. Odnosząc powyższe do definicji nieprawidłowości wynikającej z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 organ wskazał, że na skutek powyższych naruszeń doszło do finansowania nieuzasadnionego wydatku w budżecie ogólnym co wynika z tego, że naruszono procedury uniemożliwiające zachowanie zasady przejrzystości i konkurencyjności co mogło spowodować wybór wykonawcy z wyższą ofertą, a także uniemożliwia prawidłową kontrolą realizacji inwestycji pod kątem wyboru wykonawcy. Organ stwierdził jednocześnie, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy związane z rozwiązaniem umowy nie mają prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania. Przytoczone nieprawidłowości stanowiące podstawę rozwiązania umowy o dofinansowanie mogą stanowić jedynie przesłankę do zastosowania powyższego zapisu ustawy o finansach publicznych, jednakże sama czynność nie stanówi podstawy wydania decyzji. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu nr [...] wszczęte przed rozwiązaniem umowy ze stroną. Organ podkreślił, że nie odmawiał nigdy stronie przedstawiania kolejnych wyjaśnień nawet po zakończeniu postępowania, czego dowodem jest chociażby przeprowadzone w dniu [...] marca 2015 r. na wniosek strony przesłuchanie M.F. w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie. Ponadto każdorazowo informował stronę o możliwości brania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i dokonał wnikliwej analizy przedstawionych dowodów w postaci notatek służbowych oraz zarządzenia [...]. Jednakże wewnętrzne zapisy procedur Uczelni nie zwalniają w żaden sposób strony od stosowania zapisów § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu z [...] września 2010 r. zmienionej kolejnymi aneksami. Podkreślił, że strona podpisując umowę o dofinansowanie przyjęła wszystkie jej zapisy oraz warunki, które powinna zrealizować bez względu na wewnętrzne regulacje. 4.6. Odnosząc się do zarzutu, jakoby to strona powinna była udzielić wyjaśnień w procedury badania rynku organ zwrócił uwagę, że to WS wystąpiła o przesłuchanie świadka i wskazała M.F., jako osobę właściwą do zajęcia stanowiska w tej sprawie. W odniesieniu do braku podpisu Kanclerza pod notatką organ jedynie stwierdził brak postępowania zgodnie z § 4 ust. 5 i 6 regulaminu, co również w żaden sposób nie zmienia faktu oraz nie zwalnia Strony od stosowania zapisów § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie. 4.7. Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym to strona powinna była udzielać wyjaśnień dotyczących późniejszego dołączenia obu notatek do materiału dowodowego oraz wyjaśnień zawartych w tym zakresie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że dostarczone w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie notatek zostały przeanalizowane pod kątem zastosowania przez stronę zapisów § 9 ust, 5 umowy o dofinansowanie projektu z [...] stycznia 2011 r. zmienionej kolejnymi aneksami. W wyniku dokładnej analizy powyższych dowodów IZ RPO nie potwierdziła prawidłowego zastosowania przytoczonego zapisu umowy o dofinansowanie. Notatki nie spełniały wymogów określonych w zarządzeniu, ponieważ nie były podpisane, nie przedstawiono ich w toku kontroli pomimo zapewnień strony, że zostały przedstawione wszystkie posiadane dokumenty w przedmiotowej sprawie. Ponadto Instytucja Zarządzająca RPO stwierdziła, że ich treść nie dotyczy przedmiotu projektu, który miał polegać na doradztwie we wdrożeniu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem. Wyjaśnienia strony, że nowe władze uczelni nie uczestniczyły w projekcie ani na etapie jego opracowywania, jak i rozliczania, stąd nie posiadano całości informacji w tym zakresie, a swoją wiedzę czerpano z materiałów pozostawionych w segregatorach przez poprzednich pracowników uczelni, nie zasługiwały w ocenie organu na uwzględnienie, gdyż stroną umowy nie były władze uczelni, lecz Uczelnia. To na Uczelni ciążyło zobowiązanie dopełnienia wszelkich formalności związanych z realizacją projektu jak i prawidłowego wykonania zakresu rzeczowego ujętego we wniosku o. dofinansowanie. To także strona powinna była zapewnić ciągłość prawidłowej obsługi realizowanego projektu w takim przypadku poprzez sprawne przekazywanie akt nowym pracownikom oraz ich właściwe wdrożenie w specyfikę sprawy. 4.8. Zarząd Województwa wskazał, że kontrolujący wskazali naruszenie § 9 ust. 5 umowy o dofinansowanie przy wyborze dostawcy usług doradczych polegające na badaniu rynku programów informatycznych i ich wdrożenia, a nie rynku usług doradczych. Tym samym nie wywiązanie się z obowiązków wskazanych w umowie jest wynikłem zrealizowania projektu w innym kształcie i zakresie niż określony we wniosku o dofinansowanie. Pierwotne księgowanie wydatku w ramach projektu mogłoby tylko dowodzić, że Beneficjent zrealizował projekt polegający na zakupie i wdrożeniu programu Informatycznego i dlatego zaksięgował to zdarzenie na konto księgowe "Wartości niematerialne i prawne". W wyniku kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] stycznia 2014 r. Zespół Kontrolujący na podstawie dokumentacji ofertowej, wyjaśnień Beneficjenta i zawartej umowy o doradztwo stwierdził, że zebrane oferty dotyczyły zakupu i wdrożenia licencji oprogramowania. Beneficjent był zobowiązany przeprowadzić badanie rynku w celu wyboru wykonawcy, który umożliwi wdrożenie usług doradczych. Jednak zbadał wyłącznie rynek programów informatycznych i ich wdrożenia, a nie rynek usług doradczych, co winno być przedmiotem projektu. Do kontroli nie przedstawiono dowodów na przeprowadzenie badania rynku dotyczącego zakupu usługi doradztwa w przygotowaniu analizy przedwdrożenlowej i doradztwa specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego. Ponadto kontrolujący stwierdzili, że wybrana oferta była najdroższa, nie odpowiadała w pełni kryteriom oceny ofert ustalonych przez Beneficjenta i nie dotyczyła doradztwa specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem. 4.9. Organ stwierdził ponadto, że niezastosowanie się przez stronę do Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 stanowi jednocześnie naruszenie zapisów § 18 ust 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie. Strona zawarła dnia [...] września 2010 r. umowę z firmą M S.A na świadczenie usług doradczych w zakresie wdrożenia informatycznego systemu zarządzania procesem studiów. Całkowity wymiar usług doradczych strony ustaliły w umowie na 330 godzin wycenionych na wartość wydatków kwalifikowanych netto 40.300,00 zł. W dalszej części umowy ze zleceniobiorcą wskazano, że w związku ze złożeniem przez zleceniodawcę wniosku o dofinansowanie projektu strony zgodnie ustalają, że w przypadku przyjęcia projektu do dofinansowania i podpisania przez zleceniodawcę umowy o dofinansowanie projektu z Województwem, zobowiązują się do podpisania aneksu do niniejszej umowy polegającego na zwiększeniu wymiaru usług doradczych do 630 godzin, wydłużeniu terminu realizacji poszczególnych etapów doradztwa oraz zwiększeniu wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu umowy do wartości netto wydatków kwalifikowanych 74.750,00 zł. Wprawdzie we wniosku o dofinansowanie złożonym na konkurs zaplanowano wydatki w wyższym wymiarze, tj. 74. 750,00 zł, jednak gdyby strona nie zawarła umowy o dofinansowanie zleceniobiorca wykonałby to samo zadanie za dużo mniejszą cenę i to w krótszym czasie. Wydatek poniesiony na wykonanie usługi doradztwa za wyższe wynagrodzenie, w dłuższym okresie ale bez rozszerzenia zakresu merytorycznego, nie jest wydatkiem niezbędnym do realizacji projektu, co oznacza jednocześnie, iż nie może zostać uznany za wydatek kwalifikowany w ramach projektu. 5. Wyższa Szkoła [...] wniosła skargę na powyższa decyzję Zarządu Województwa zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz ust. 8 i 9 tej ustawy poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do rozwiązania umowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może wynikać to uprawnienie, oraz przepisów art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla niniejszego postępowania. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. 5.1. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w jej ocenie stwierdzonych przez organ uchybień nie można kwalifikować jako naruszenie art. 184 ustawy o finansach publicznych, który odnosi się do "innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków". Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych nie zostały uregulowane w prawie wspólnotowym. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych regulowane są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty realizowane są w oparciu o umowy o dofinansowanie, regulującej prawa i obowiązki stron. Tymczasem w zawartej umowie o dofinansowanie brak jest opisanych procedur, które skarżąca rzekomo naruszyła. Dalej skarżąca zwróciła uwagę, że stwierdzając naruszenie procedur organ opierał się na zeznaniach M.F. oraz zarządzeniu nr [...], które w jego ocenie nie dostarczyły argumentów świadczących o wywiązaniu się z zapisów § 9 ust. 5 umowy. W tym zakresie organ nie odniósł się, i nie ocenił, pozostałych dowodów zgromadzonych w toku postępowania, co implikuje wniosek, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący a jedynie podjął polemikę z zeznaniami złożonymi przez świadka, a także złożonymi notatkami służbowymi, pomijając pozostałe dokumenty sprawy. 5.2. W tym zakresie skarżąca ponowiła wyjaśnienia zawarte uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, omawiając przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, w tym polemikę z zeznaniami światka, a także przedstawiła wyjaśnienia odnoszące się do przyczyn dla których w toku czynności kontrolnych nie przestawiła wszystkich dokumentów. Podkreśliła, że we wszystkich pismach, które strona przedłożyła, a także z wyjaśnień świadka i zebranej dokumentacji wyraźnie wynikają kryteria oceny najkorzystniejszej oferty. Podkreśliła, że konsultacje w tym zakresie przeprowadzono z kilkoma wykonawcami oddzielnie, dokonując oceny ofert w sposób transparentny, mając na względzie słuszny interes zainteresowanych. Organ nie wykazał, iż dokonano wyboru oferenta z uchybieniem § 9 ust. 5 umowy. Dokumentacja przekazana w wyniku kontroli zawierała przebieg konsultacji oraz analizy oferty. Zeznania M.F. oraz jego notatki służbowe dodatkowo potwierdziły zaistnienie tego stanu rzeczy, tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego tego rodzaju dowody nie wystarczyły do przyjęcia przeprowadzenia badania rynku. 5.3. W odniesieniu do naruszenia § 2 pkt 6 umowy strona wskazała, że zwiększenie wartości zamówienia wynikało z przyjętej przez Zamawiającego wariantowej formuły realizacji projektu. Z samej wartości usługi wynikało, że w przypadku nie otrzymania dofinansowania , zakres usług będzie znacznie ograniczony i to nie tylko czasowo, ale przede wszystkim merytorycznie, co wynika ze złożonych ofert i wyjaśnień wykonawcy. Księgowanie w tym zakresie również było prawidłowe, błąd popełniono jedynie w zakresie wydatków poczynionych w zakresie wkładu własnego. 6. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. 7. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. strona przedstawiła swoje stanowisko, które następnie przekazała na piśmie sądowi jako załącznik do protokołu (data wpływu do sądu 13 kwietnia 2016 r.), wskazując, że twierdzenia organu co do naruszeń, w tym nie wywiązania się przez stronę z obowiązków wynikających z umowy w zakresie wyboru oferty zdają się pomijać jakie były w istocie założenia projektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 8. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy. 9. Rozpatrując skargę potwierdzić należy prawo Instytucji zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym do dokonywania kontroli dofinansowania przez cały okres realizacji projektu. Ujawnienie ewentualnych naruszeń prawa czy innych nieprawidłowości, jest dopuszczalne nie tylko na etapie oceny, ale także realizacji projektu i skutkuje obowiązkiem zastosowania przez organ określonych przez przepisy sankcji w stosunku do beneficjenta pomocy. Wynika to zarówno z przepisu art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 ze zm.), jak i art. 60 i art. 98 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L Nr 210, poz. 25 ze zm.). Instytucja zarządzająca uprawniona jest do ujawniania naruszeń prawa powszechnie obowiązującego oraz procedur obowiązujących w ramach programu operacyjnego, którym zarządza przez czas realizacji programu i to na każdym etapie realizacji dotowanych projektów, 9.1. Pojęcie programu operacyjnego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25; powoływanego jako: rozporządzenie nr 1083/2006). Program operacyjny jest finansowany ze środków Funduszy. Stosownie do przepisu art. 32 tego rozporządzenia program operacyjny jest formą działalności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w państwie członkowskim. Zgodnie z art. 70 ust.1 rozporządzenia do obowiązków państw członkowskich należy m.in. zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują ją na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych ( lit. b ). W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony ( art. 70 ust. 2 ). 9.2. Przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie definiują pojęcia "kwot nienależnie wypłaconych", posługując się pojęciem "nieprawidłowości", zdefiniowanym w jego art. 2 pkt 7. Pojęcie to wprowadzone zostało rozporządzeniem Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 ). Zgodnie z jego art. 1 ust. 1 w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W ust. 2 dla potrzeb rozporządzenia zdefiniowano nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. W art. 4 ust. 1 postanowiono zaś, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m.in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnie lub bezprawnie uzyskanych. Z treści przywołanych przepisów wynika zatem wyraźnie, że zobowiązanie do zwrotu wskazanych kwot pieniężnych musi pozostawać w związku z nieprawidłowościami - zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia. Wprawdzie w art. 2 ust. 4 tego aktu wskazano, że procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw członkowskich - jednakże z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego. Przy interpretacji przepisów prawa krajowego nie można zatem pomijać określonego w rozporządzeniu związku między zobowiązaniem do zapłaty lub zwrotu kwot m.in. bezprawnie uzyskanych z faktem wystąpienia nieprawidłowości. Z kolei rozporządzenie nr 1083/2006 definiuje "nieprawidłowość" jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Definicja ta została sformułowana dla potrzeb wydatkowania środków finansowych EFRR, EFS i FS na podstawie przesłanek ustalonych w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Nr 2988/95, przy jednoczesnym dostosowaniu jej do specyfiki polityki spójności, tj. z uwzględnieniem, że w zakresie tej polityki naruszenie przepisów prawa unijnego może dotyczyć wyłącznie wydatkowej (a nie także przychodowej - jak w Rozporządzeniu Nr 2988/95) strony budżetu, co następuje poprzez sfinansowanie lub groźbę sfinansowania nieuzasadnionego wydatku. Z przytoczonej regulacji art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006 wynika rozróżnienie korygowania nieprawidłowości od odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych. Rozróżnienie to wprowadza też ustawa o zasadach prowadzenie polityki rozwoju (art. 26 pkt 15 – "odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych" i pkt 15a – "ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999"). 9.3. Stosownie do art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu w całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Istotą korekt jest anulowanie (całości lub części) wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Określony w art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 wymóg zobowiązywania do zwrotu kwot bezprawnie uzyskanych i wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Z kolei korektę o której mowa w art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006 można określić jako wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 października 2014 r., II GPS 2/14). 9.4. Porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w ustawie o finansach publicznych pozwala stwierdzić, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. Zarówno w przypadku korekty jak i w przypadku określenia kwoty do zwrotu wymagane jest spełnienie przewidzianej prawem unijnym przesłanki "nieprawidłowości". Za wskazaną tezą przemawiają także regulacje wytycznych w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 - wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 10 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, regulujących sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, celem realizacji obowiązków wynikających z art. 70 powołanego rozporządzenia. Ich regulacje wskazują, że kwestia odzyskiwania środków nienależnych uwarunkowana jest ustaleniem czy wykryte naruszenia prawa mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i czy zachodzi zasadność takiego zakwalifikowania tych naruszeń. 9.5. Stosownie do przepisu art. 60 lit. a rozporządzenia 1083/2006 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. W krajowym porządku prawnym, określonym przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju odpowiedzialność i zadania instytucji zarządzającej regionalnym programem operacyjnym., którą - stosownie do przepisu art. 5 pkt 2 pozostaje zarząd województwa, określają przepisy art. 25 pkt 1 i art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649, ze zm., dalej ustawa o zppr). Stosownie do pkt 3, 4 i 5 art. 26 tej ustawy do zadań IZ należy przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów, wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego oraz zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu. Zgodnie zaś z powołanym pkt 15 art. 26 ustawy o zppr do zadań IZ należy także odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. 10. Zwrot środków przekazanych na dofinansowanie projektu, realizowanego w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy o dofinansowanie zawieranej między beneficjentem a IZ, następuje na podstawie decyzji administracyjnej. W postępowaniu mającym za przedmiot orzeczenie o zwrocie środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie dochodzi do styku i przenikania się regulacji cywilnoprawnych i administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. 10.1. Umowa o dofinansowane projektu, wybranego w oparciu o kryteria o jakich mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o zppr, określa warunki i zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ). Stosownie zaś do art. 30a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zppr umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Omawiana umowa wskazuje zatem przede wszystkim cel dofinansowania jak też sytuacje w których może nastąpić jej rozwiązanie. Wzór umowy stanowi obligatoryjny element ogłoszenia o konkursie. Stanowi więc tym samym element systemu realizacji programu operacyjnego, rozumianego jako procedury obowiązujące instytucje i podmioty (zatem też beneficjentów) uczestniczące w realizacji programu operacyjnego. 10.2. W odniesieniu do problemu obowiązywania umowy cywilnoprawnej oraz jej przedmiotu należy stwierdzić, iż z punktu widzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tą umową na realizację projektu, kwestia rozwiązania ( czy też nierozwiązania ) umowy o dofinansowanie nie ma znaczenia prawnego. Przepisy ustawy o finansach publicznych nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, czy oceny zasadności jej rozwiązania w jakimkolwiek trybie nie podlega badaniu i ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontroli legalność decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy, gdyż wykracza to poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II GSK 732/11; 13 lutego 2014 r., II GSK 1945/12). 11. Jeśli chodzi jednak o postanowienia umowy oraz zastosowane wytyczne przypomnieć należy, że wytyczne będące elementem systemu realizacji programu operacyjnego, nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz wyłącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi mogą stanowić podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie (wyroki NSA z 19 października 2010 r., GSK 1129/10; 27 października 2010 r., II GSK 1097/10; 10 sierpnia 2011 r., II GSK 1578/11 oraz 13 listopada 2012 r., II GSK 1727/11). Dlatego wytyczne nie stanowią samoistnej podstawy prawnej do dokonywania korekt lub ustalenia czy nastąpiło naruszenie prawa, ewentualnie nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., II GSK 159/12). 12. Inaczej zatem, niż to wynika z treści obu wydanych w sprawie decyzji samo stwierdzenie i kwalifikacja naruszenia prawa (a istocie regulacji wewnętrznej – umowy oraz wytycznych) nie przesądza o wystąpieniu nieprawidłowości. Nie każde tego typu uchybienie jest jednak nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Jak podkreśla się w judykaturze wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Dlatego dokonanie przez organ krajowy oceny, czy określone działanie lub zaniechanie beneficjenta spełnia przesłanki nieprawidłowości wymaga w pierwszej kolejności wskazania normy wyznaczającej określony wzorzec zachowania, a następnie ustalenie czy doszło do naruszenia tego wzorca. Drugą konieczną przesłanką do stwierdzenia, że doszło do nieprawidłowości jest zatem ustalenie, że to właśnie zachowanie beneficjenta, stanowiące naruszenie prawa, spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Unii. Na organie ciąży zatem obowiązek dokonania ustalenia czy to zachowanie spowodowało szkodę lub mogło ją spowodować. W konsekwencji uznać należy, iż orzeczenie przez organ krajowy o obowiązku zwrotu środków finansowych przyznanych beneficjentowi w ramach dofinansowania operacji (projektu) w sytuacji braku ustaleń i rozważań w przedmiotowej kwestii stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 II GSK 79/13, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r. II GSK 1467/13 ). 12.1. Analiza zaskarżonej decyzji w odniesieniu do omawianego aspektu wskazuje, że zadanie polegające na ustaleniu i kwalifikacji nieprawidłowości należy do organu administracji publicznej. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem projektu było specjalistyczne doradztwo w zakresie wdrożenia zintegrowanego informatycznego systemu zarządzania, które obejmowało: koszty kwalifikowane oraz niekwaiifikowane, w tym również koszty zakupu zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania - licencję, infrastrukturę, dzierżawę serwera. Obowiązkiem beneficjenta było dokonanie wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę, przestrzegania przy wyborze wykonawcy i wydatkowaniu przez beneficjenta środków, prawa wspólnotowego i krajowego m. in. w zakresie zapewnienia zasad przejrzystości, jawności I ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców na rynku ofert oraz dołożenia wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności przy wyłanianiu przez beneficjenta wykonawcy do realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu. Te elementy istotne z punktu widzenia zasad postępowania konkursowego i aksjologicznego uzasadnienia polityki spójności i jej finansowych instrumentów stanowią punkt odniesienia do wydanej decyzji. Decyzja nie zawiera jednak wyjaśnienia czy i w jakim zakresie wymogi te zostały naruszone. Większą część argumentacji zajmują wywody techniczno-księgowe dotyczące uchybień w zaksięgowaniu poszczególnych wydatków oraz odniesienie się do zeznań świadka M.F. oraz zmian w kierownictwie uczelni. Z treści ustaleń pokontrolnych (przeniesionych wprost do decyzji bez należytej i starannej kwalifikacji prawnej pod kątem przesłanek zwrotu) wynikają drobne uchybienia księgowe i dokumentacyjne. Głównym i powtarzającym się argumentem organu jest brak parafy Kanclerza Uczelni na notatce, który to wymóg wynikał z procedury wewnętrznej przyjętej przez beneficjenta. W uzasadnieniu obu decyzji brak jest natomiast klarownego i spójnego wywodu tłumaczącego na czym konkretnie polegało – zdaniem organu- naruszenie zasad wyboru oferentów wyboru oferty wbrew zapisom § 9 ust. 5 umowy, w jakim związku kwestionowane zapisy księgowe stanowią o naruszeniu zasad wskazanych w przepisie (art. 107 § 3 k.p.a.). W decyzji nie ma analizy faktycznej oraz prawnej przebiegu procedury wyłaniania oferentów ani oceny wybranych ofert, odniesienia do dokonanych wyborów lub jakichkolwiek innych relewantnych dla ostatecznej kwalifikacji materialnej ustaleń dotyczących wyłonienia konkretnych oferentów (organ dysponował listą przedsiębiorców, którzy brali udział w konkursie, tak jakby przedmiotem kontroli były zupełnie inne przesłanki, niż przesłanki zwrotu dofinansowania określone w umowie. Kontrolujący stwierdzili wprawdzie, że wybrana oferta była najdroższa, nie odpowiadała w pełni kryteriom oceny ofert ustalonych przez Beneficjenta i nie dotyczyła doradztwa specjalistycznego w zakresie wdrożenia zintegrowanego, informatycznego systemu zarządzania przedsiębiorstwem, ale z decyzji nie da się wywieść w oparciu o jakie kryteria, jakie dowody i jakie ustalenia organ takie wnioski sformułował. Kwestia prawidłowości księgowania o tym nie przesądza. Nie może mieć ona nadto decydującego i samoistnego znaczenia dla sprawy. Pomyłka dotyczyła wydatków, jakie poczyniono z wkładu własnego i została ona skorygowana. Skarżąca jako podatnik skorzystała z prawa do dokonania korekty, które przewiduje procedura podatkowa. Istotne jest bowiem nie tyle księgowanie będące w istocie operacją rachunkową lecz rzeczywisty przebieg wyłaniania oferentów. Z treści akt wynika, że skarżąca kierowała zapytania ofertowe do firm informatycznych oferujących nie tylko usługi doradcze w zakresie wdrożenia zintegrowanych systemów zarządzania uczelnią, ale również oferującej sprzedaż takich systemów komputerowych. Jak podkreślała skarżąca tylko firma, która tworzy programy jest w stanie świadczyć usługi doradztwa w zakresie przedwdrożeniowym bowiem wie jakie środki odpowiadające potrzebom uczelni są do zaoferowania, które z nich najlepiej je spełnią), wdrożeniowym (w tym przeszkolenie użytkowników, pracowników uczelni), wreszcie świadczyć usługi doradcze już po wdrożeniu programu (opieka po wdrożeniowa). 12.2. Organ nie przeanalizował tych zarzutów w kontekście naruszenia zasad wyłaniania oferentów, w szczególności zaś nie wykazał tego, czy gdyby skarżąca nie zawarła umowy o dofinansowanie oferent wykonałby tą samą usługę za mniejszą cenę i w krótszym czasie, a zatem tego, czy poniesiony wydatek nie był wydatkiem niezbędnym do realizacji projektu i nie może zostać uznany za wydatek kwalifikowany w ramach projektu. Wielokrotnie cytowane zeznania świadka i powtarzające się twierdzenia o błędnym (pierwotnym) zaksięgowaniu wydatku nie odnoszą się do tej kwestii, a przynajmniej nic istotnego w tym zakresie nie wyjaśniają. W toku postępowania skarżąca wskazywała, że zawarcie aneksu do umowy z wykonawcą, w związku, z którym zmianie uległa ilość godzin usług doradczych, jaka miała być świadczona, harmonogram realizacji tych usług oraz wynagrodzenie wykonawcy, wiązało się z rozszerzeniem zakresu merytorycznego świadczonych usług - mianowicie zwiększeniem ilości wdrażanych modułów systemu informatycznego (m.in. kasa, stypendia) i koniecznością świadczenia usług doradczych i przeszkolenia w ich zakresie. Strony określiły podstawowy zakres usług doradczych, który byłby świadczony, gdyby skarżąca nie otrzymała dofinansowania - ograniczona liczba modułów programu oraz zakres dodatkowy uzależniony od uzyskania dofinansowania, a pozwalający w znacznie szerszym stopniu wpłynąć na realizację projektu - kolejne moduły m.in. moduł kasa, moduł stypendia i interfejs. Szczegółowe wyjaśnienia dotyczące okoliczności podpisania aneksu do umowy z wykonawcą, a tym samym zwiększenia zakresu godzinowego szkoleń i wysokości wynagrodzenia wykonawcy, skarżąca złożyła organowi w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. do czego nie ma odniesienia w decyzji. Dalej w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. organ poinformował skarżącą, iż w związku ze złożonym w dniu 18 lipca 2011 r. formularzem zmian w projekcie, zmiany dotyczące zwiększenia liczby godzin na doradztwo dla pracowników i doradztwo na opiekę powdrożeniową zostały zaakceptowane i okoliczności te nie wymagają sporządzenia aneksu do umowy o dofinansowanie (oba pisma znajdują się w aktach sprawy - pismo wymieniono także w informacji pokontrolnej). Kwestie te nie zostały również rozważone w uzasadnieniu decyzji. 13. Mając powyższe na względzie należy uznać za zasadne zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że - w odniesieniu do decyzji mającej za przedmiot orzeczenie o ustaleniu kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi - organ orzekający w sprawie powinien w sposób jasny i przejrzysty przedstawić cały tryb oraz podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia czego – jak już wskazano - kontrolowana decyzja nie realizuje w dostateczny sposób, naruszając tym samym także art. 8 i 11 k.p.a. Jednym z fundamentalnych obowiązków organu procedującego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem rozważenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym obowiązek ten obejmuje materiał dowodowy zgromadzony z inicjatywy organu jak też, co wydaje się oczywiste, będący wynikiem aktywności procesowej stron postępowania. Rozważenie materiału dowodowego polega na jego wszechstronnej analizie, a więc między innymi na przypisaniu mocy i wiarygodności poszczególnym dowodom. Nie wystarczy stwierdzenie, że dany dowód znajduje się w aktach sprawy. Organ ma obowiązek ustosunkować się do niego co najmniej poprzez wskazanie czy i dlaczego dowód jest relewantny dla sprawy, dlaczego nadaje mu się znaczenie ważniejsze niż innym dowodom, a także dlaczego odmawia się wiarygodności dowodom przeciwstawnym. Przy czym stwierdzenia takie nie mogą być lakoniczne ani skrótowe, a powinny zawierać oceny wysoce zindywidualizowane (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. II GSK 240/10 ). Instytucja zarządzająca ma szerokie samodzielne prawo do oceny, czy beneficjent pomocy stosuje obowiązujące go przepisy, co jednakże nie zwalnia jej z obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. W świetle wskazanych standardów zasadne pozostawały zatem zarzuty skargi, że organ pominął dowody zaoferowane mu przez stronę dla wykazania zasadności jej stanowiska. Tym samym należy uznać, że dokonana w sprawie kwalifikacja materialno prawna jest przedwczesna i nie znajduje oparcia ani w materiale dowodowym, zaś rozważania organu nie spełniają wymogu określanego w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto przyjęta przez organ definicja "nieprawidłowości" jest wadliwa bowiem zakłada nieuzasadniony automatyzm pomiędzy stwierdzeniem naruszenia warunków umowy i wytycznych a powstaniem szkody w budżecie Unii Europejskiej bez wykazania adekwatnego związku przyczynowego między tymi elementami. Dlatego zadaniem organu jest zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego pozostającego w związku z przesłankami zwrotu dofinansowania, dokonanie jego zupełnej i wszechstronnej oceny oraz samodzielne rozważenie tych elementów zgodnie z wymogami kodeksowymi w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze wskazane okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Konsekwencją wyniku sporu jest rozstrzygnięcie o kosztach podjęte na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. obejmujące zwrot poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania. Ponownie rozstrzygając sprawę organ związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.) i wskazaniami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia.