II SA/Go 1026/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewskia (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 101 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (DZ.U. z 2020 r. poz. 1268, dalej jako – u.k.p) w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (DZ.U. z 2020 r. poz. 2213) Starosta postanowił skierować M.Ś. na kontrolne badania lekarskie w zakresie uprawnień kat. ABT, w związku z wnioskiem Prokuratury Okręgowej z dnia [...] marca 2021 r. zawierającym zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Organ orzekł, że badaniom lekarskim należy się poddać w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wnioskiem Prokuratury Okręgowej z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie skierowania M.Ś. na kontrolne badania lekarskie w celu stwierdzenia czy nie zachodzą przeciwskazania zdrowotne do kierowania przez w.w. pojazdami mechanicznymi w związku z nasuwającymi się zastrzeżeniami co do stanu jego zdrowia. We wniosku Prokuratury Okręgowej podano, że w opinii biegłych lekarzy psychiatry i psychologa u M.Ś. rozpoznano zaburzenia adaptacyjne. Organ przytoczył treść art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. oraz wskazał, że zaistniałe zdarzenie nasunęło wątpliwości co do stanu zdrowia M.Ś. W ocenie organu niezbitym dowodem świadczącym o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia strony jest opinia biegłych Sądu Okręgowego. Od powyższej decyzji M.Ś. wniósł odwołanie, w którym zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja wydana została w oparciu o treść opinii sporządzonej na potrzeby postępowania karnego. W opinii tej biegli stwierdzili, że tempore criminis skarżący miał w pełni zachowaną zdolność rozumienia znaczenia czynów i pokierowania swoim postępowaniem, może stawać przed sądem i brać udział w postępowaniu procesowym, a stan jego zdrowia psychicznego pozwala na prowadzenie obrony. Biegli nie rozpoznali upośledzenia umysłowego, uzależnienia od alkoholu i narkotyków, ani choroby psychicznej, rozpoznali jedynie zaburzenia adaptacyjne. Skarżący wskazał, że zaburzenia adaptacyjne nie są chorobą psychiczną, a jedynie rodzajem zaburzeń emocjonalnych pojawiających się w momentach dużego stresu. Taką sytuacja dla skarżącego był pożar jego tartaku w dniu [...] stycznia 2019 r. Z uwagi na tę sytuację, a przede wszystkim zaburzenia snu rozpoczął leczenie u lekarza psychiatry. Z przedłożonego w toku postępowania zaświadczenia lekarskiego wynika, że zażywane przez niego leki nie zaburzają funkcji psychomotorycznych i może on prowadzić samochód bez zagrożenia. Skarżący nie rozumie dlaczego miałby poddawać się kontrolnym badaniom lekarskim w zakresie kierowania pojazdami. Zdaniem skarżącego, jeżeli Starosta miał wątpliwości co do stanu zdrowia to mógł dopuści dowód z opinii lekarza, na okoliczność czy stwierdzone u strony zaburzenia mogą stanowić przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, ze podstawą wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie był art. 99 ust. 1 pkt 2 u.kp. Zgodnie z treścią tego przepisu starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich stanu zdrowia. Kolegium podniosło, że ustawa o kierujących pojazdami nie definiuje, ani nie określa bliżej pojęcia "zastrzeżenia co do stanu zdrowia". W związku z tym Kolegium wskazało, ze zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowo "zastrzeżenie" oznacza "krytyczną uwagę, wątpliwość" (por. Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006 r. str. 1455). Kolegium zauważyło, że celem omawianej regulacji jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdu. Skoro w przepisach mowa jest o "uzasadnionych" lub uzasadnionych i poważnych" zastrzeżeniach, to oczywistym jest, że w rachubę nie mogą wchodzić każde wątpliwości, co do tego że ze względu na stan zdrowia kierowca nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Zdaniem Kolegium za uzasadnione i poważne można uznać jedynie takie, z których przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa wynika, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości dalszego jego udziału w ruchu drogowym. Nie jest konieczne uzyskanie przez organ pewności co do istnienia takich przeciwskazań. Przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia musi być interpretowana zgodnie z celem ustawy o kierujących pojazdami. Organ wskazał, że z przedłożonej opinii biegłego psychiatry i psychologa wynika, że u skarżącego rozpoznano zaburzenia adaptacyjne. To czy schorzenia rozpoznane u strony faktycznie występują i jakie mogą wywołać skutki ocenić może dysponujący wiedzą specjalną uprawniony lekarz w trybie przewidzianym w u.k.p. Okoliczności ustalone przez organ I instancji z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują, że w stosunku do kierującego mogą zachodzić przeciwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. W ocenie Kolegium przedłożone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z dnia [...] kwietnia 2021 r. wystawione przez lekarza psychiatrę nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że u strony nie występują przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Zaświadczenie to bowiem nie pochodzi od lekarza od lekarza posiadającego uprawnienia do przeprowadzania badań osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami. Zdaniem Kolegium opinia sądowo - psychiatryczna wydana na potrzeby prowadzonej przez Prokuraturę sprawy karnej, stanowi informację wiarygodną. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.Ś. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej - p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Przepisem prawa materialnego, który legł u podstaw decyzji organów obu instancji jest art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Zgodnie z jego treścią badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie zaś do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b. tej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Przedstawione regulacje nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania kierowcy na badania lekarskie. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że zastrzeżenia mają być uzasadnione oznacza przede wszystkim, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach. Innymi słowy, to właśnie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. organ powinien dokonać ustaleń czy istnieją podstawy do skierowania kierowcy na badanie lekarskie (jeżeli tak to wydać decyzję), a po ustaleniu, że brak podstaw do skierowania na takie badanie - umorzyć postępowanie w sprawie. W ocenie Sądu "uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia", o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. mogą wynikać z każdej okoliczności, która została uwiarygodniona i jest na tyle poważna, że pozwala na ustalenie "uzasadnionego zastrzeżenia" w rozumieniu przywołanej regulacji prawnej. Ustawodawca nie zakreślił podstawy powzięcia wiadomości wyłącznie do badania lekarskiego, na które dopiero osoba jest kierowana. Jednocześnie czynienie ustaleń w tym zakresie przez organ nie może być dowolne. Skierowanie na badanie wymaga bowiem ustalenia zaistnienia ocennej przesłanki "uzasadnionych wątpliwości". Na tym polu organ działa w granicach swobodnej oceny dowodów. Warto podkreślić, za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 4 marca 2016 r. I OSK 1346/14, Lex Nr 2112962, że dla uznania zasadności skierowania na badanie lekarskie w omawianym trybie nie są wystarczające same wątpliwości, lecz organ powinien z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazać na występowanie przeciwskazań zdrowotnych co do dalszego udziału w ruchu w charakterze kierującego pojazdem. Ponadto, uwzględniając brzmienie cytowanego przepisu, uzasadnione zastrzeżenia winny odnosić się do stanu zdrowia kierowcy oraz zostać poparte ustaleniami w tym zakresie. Podobne stanowisko reprezentowane jest w literaturze, "podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Mogą to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogorszonym stanie zdrowia" (W. Kotowski, Ustawa o kierujących pojazdami. Komentarz, Lex el. 2013). Skierowanie na badania lekarskie może mieć zatem miejsce, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, a istnienie tych zastrzeżeń musi zostać wykazane w postępowaniu. Wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie wymaga uzyskania wiarygodnych informacji dotyczących stanu zdrowia, wskazujących "z dużym prawdopodobieństwem na istotne zmniejszenie sprawności organizmu kierującego pojazdem" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., IOSK 156/11, Lex Nr 1102047). Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że orzekając o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie organy ograniczyły się do oparcia decyzji na wnioskach końcowych opinii psychiatrycznej z czerwca 2020 r. wydanej w postępowaniu karnym przez lekarzy psychiatrów oraz psychologa. We wnioskach końcowych tejże opinii biegli stwierdzili, że u M.Ś. rozpoznają zaburzenia adaptacyjne, nie rozpoznano upośledzenia umysłowego, uzależnienia od alkoholu i narkotyków ani choroby psychicznej. Trzeba zauważyć, że już bardzo pobieżna wiedza w danym przedmiocie wskazuje, że zaburzenia adaptacyjne stanowią rodzaj zaburzeń emocjonalnych, pojawiają się w momentach dużego stresu, w sytuacji zgubienia bądź doznanej porażki. Zburzenia adaptacyjne są naturalną reakcją na trudne lub nowe okoliczności, mogą w takich stanach wystąpić problemy ze snem oraz brak apetytu. Omawiane zaburzenie nie jest zaburzeniem osobowości, do którego w uzasadnieniu decyzji odwołał się organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądowe. Mając na uwadze wnioski biegłych lekarzy psychiatrów oraz psychologa zawarte w w.w. opinii organ winien był dokonać oceny, czy stwierdzone u skarżącego zaburzenie daje podstawy do przyjęcia, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, a zatem - czy stanowi przesłankę - w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2a u.k.p. - uzasadniającą skierowanie na badania lekarskie. Oceny takiej w rozpatrywanej sprawie zabrakło. W celu ustalenia powyższej, istotnej dla sprawy okoliczności organ nie przeprowadził żadnego dalszego postępowania wyjaśniającego. Zauważyć należy, że stan sprawy uzasadnia sięgnięcie do pełnej treści przedmiotowej opinii psychiatrycznej, który to dowód może przyczynić się do dokonania wymaganych w sprawie ustaleń. Organ pominął przy tym całkowicie argumentację strony oraz przedłożone do akt zaświadczenie lekarza psychiatry z dnia [...] kwietnia 2021 r., z którego wynika, że skarżący pobiera leki, które nie wpływają na zdolności psychomotoryczne i może on prowadzić samochód bez zagrożenia. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w.w. zaświadczenie lekarskie zostało przedłożone do akt sprawy jako dowód na okoliczność braku podstaw do skierowania na badania lekarskie, a nie jak przyjął organ II instancji na okoliczność braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, która jest przedmiotem ustaleń w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu skierowanie na badanie lekarskie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. nie może być pochopne oraz nie może być automatycznym skutkiem powzięcia informacji w tym zakresie. Skoro jednak regulacje prawne nie wskazują precyzyjnie co należy rozumieć pod wyrażeniem "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia", celowe pozostaje przeprowadzenie postępowania oraz dokonanie ustaleń czy w sprawie zachodzą zastrzeżenia, którym można przyznać charakter uzasadnionych zastrzeżeń w rozumieniu ustawy. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2018 r. I OSK 2774/16, konieczne pozostaje oparcie tych ustaleń na wiarygodnych podstawach. W dalszej kolejności poczynione ustalenia powinny zostać wnikliwie uzasadnione. W tym stanie sprawy skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Skierowanie na badanie w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. wymaga szczegółowego, rzetelnego, wnikliwego zbadania i uzasadnienia przesłanki warunkującej wydanie decyzji o skierowaniu na badania lekarskie tj. "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia". Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w aspekcie podstawy materialnoprawnej, określonej w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b u.k.p. Uznanie decyzji organu za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa wymaga zbadania kolejnych etapów działania organu, w ramach których następuje zgromadzenie materiału dowodowego, uwzględnienie w toku postępowania treści art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wszechstronne i wnikliwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast organy nie odniosły się do zarzutów, nie rozpoznały złożonych w toku postępowania wniosków dowodowych. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W badanej sprawie postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem w.w. przepisów prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.