II SA/Go 1039/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz radcy prawnego J.Ż. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. Decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 388) orzekł o wymeldowaniu T.K. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...]. 1.1. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Kierownik Administracji Budynków Mieszkalnych nr [...] wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wymeldowania K.D. oraz T.K. z lokalu przy ul. [...], wskazując na przejęcie lokalu w wyniku wykonania wyroku eksmisji przez komornika sądowego. Mieszkanie przy ulicy [...] należy do zasobów miasta. Najemcą lokalu był pan K.D.. Umowa najmu została wypowiedziana pismem z dnia [...] maja 2012 r. ze skutkiem na dzień 31 lipca 2012 r. Wyrokiem z dnia [...] marca 2014 r. Sąd Rejonowy orzekł o eksmisji Pana K.D. z lokalu. Sąd nie przyznał prawa do lokalu socjalnego. Na podstawie pisma Administracji Budynków Mieszkalnych Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. ustalono, że K.D. udostępniał lokal innym osobom, które zakłócały spokój w budynku. W lokalu "pomieszkiwała" A.G. z dziećmi, a także przebywały inne osoby. Stan taki znajduje także potwierdzenie w piśmie Prezydenta Miasta z [...] października 2012 r., dotyczącym braku zgody na przedłużenie umowy najmu lokalu K.D.. Natomiast T.K. jest zameldowany na pobyt stały w lokalu od dnia [...] kwietnia 2012 r. Nie jest nigdzie zameldowany na pobyt czasowy. Z kolei od dnia [...] kwietnia 2015 r. przebywa w Areszcie Śledczym. 1.2. W dniu [...] czerwca 2015 r. została wykonana przez komornika eksmisja z lokalu. Podczas realizacji wyroku nie był obecny T.K., jak również żadna z osób wcześniej zamieszkujących w lokalu. Wszystkie pozostawione w lokalu rzeczy zostały zakwalifikowane jako bezwartościowe i przeznaczone do poddania utylizacji z uwagi na ich stan sanitarny. W rezultacie lokal został zabezpieczony i przekazany do dyspozycji wynajmującego. Fakt powyższy ustalono w oparciu o protokół wykonania eksmisji, którego kserokopię załączono do akt sprawy. 1. 3. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 24 ust.1 ustawy o ewidencji ludności, na osobach przebywających na terenie Polski ciąży obowiązek meldunkowy. Obowiązek ten polega na zameldowaniu w miejscu pobytu stałego lub czasowego (art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy) i wymeldowaniu z tego miejsca, po jego opuszczeniu (art. 24 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust.1 ustawy). Zameldowanie, stosownie do art. 28 ust. 4 ustawy, służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Miejscem pobytu stałego, zgodnie z definicją zawartą w art. 25 ust. 1 ustawy jest oznaczony adres, pod którym osoba zamieszkała z zamiarem stałego przebywania. Obowiązek wymeldowania stosownie do art. 33 ust.1 ustawy winien być wykonany osobiście lub przez pełnomocnika (art.24 ust.4 ustawy), gdy osoba opuszcza miejsce pobytu stałego. W przypadku braku realizacji tego obowiązku, organ gminy w oparciu o art. 35 ustawy, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela decyzję o wymeldowaniu, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W konkretnym przypadku prowadzono postępowanie z urzędu, bowiem lokal należy do zasobów mieszkaniowych miasta. W ramach postępowania administracyjnego organ ustala, czy osoba rzeczywiście opuściła miejsce pobytu stałego i czy w wyniku tego zdarzenia powstał obowiązek wymeldowania. Obowiązek taki powstaje w przypadku, gdy w wyniku opuszczenia lokalu następuje zmiana pobytu stałego. Stan taki występuje zawsze, gdy osoba przeprowadza się do innego lokalu, jak również w sytuacji, gdy na trwałe opuszcza lokal, w którym jest zameldowana. W takim przypadku miejsce zameldowania przestaje być miejscem stałego pobytu. Dla oceny istotne jest czy osoba zamierza powrócić do lokalu po okresie faktycznej nieobecności i czy powrót taki jest w ogóle możliwy. Organ podkreślił, że T.K. nie ma możliwości powrotu do lokalu z uwagi na orzeczoną eksmisję wobec byłego najemcy – K.D.. Wykonanie wyroku przez komornika sądowego i wydanie lokalu wynajmującemu, to jest Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, stanowi podstawę do przyjęcia tezy o opuszczeniu go przez osoby w nim zameldowane na stałe. W konsekwencji organ uznał, że z mocy art. 33 ust.1 ustawy o ewidencji ludności powstał obowiązek wymeldowania. Wobec braku jego realizacji, na podstawie art.35 ustawy orzeczono o wymeldowaniu T.K. z lokalu przy ulicy [...]. 2. T.K. w ustawowo przewidzianym terminie wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że pozbawiono go możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego. Ponadto zarzucił organowi I instancji obrazę art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez orzeczenie wymeldowaniu go w trybie administracyjnym, w sytuacji gdy brak jest podstaw do wymeldowania. 3. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. 3.1. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wydając rozstrzygnięcie w kwestii wymeldowania organ ma obowiązek stwierdzić, czy dana osoba pod wskazanym adresem zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu. Miejsce stałego pobytu osoby to miejsce, w którym osoba ta realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Zamieszkiwanie w lokalu, w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności winno więc łączyć się ze skoncentrowaniem w tym lokalu centrum życiowego danej osoby. W konsekwencji zgodnym z prawem jest wymeldowanie z lokalu osoby faktycznie w nim nieprzebywającej. Ustawodawca nie sprecyzował jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu wyżej omawianego przepisu jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. 3.2. Przepis art. 35 ustawy o ewidencji ludności nie ogranicza jednak wydania decyzji o wymeldowaniu do przypadków, w których opuszczenie miejsca zameldowania było dobrowolne. Przesłanką do wymeldowania może być także sytuacja, w której osoba zameldowana została przymuszona do wyprowadzki. Jeżeli działanie takie było bezprawne, stronie służą roszczenia mające doprowadzić do przywrócenia posiadania mieszkania i usunięcia przeszkód do zamieszkiwania. Stwierdzenie, że osoba zmuszona do wyprowadzki podjęła kroki w tym kierunku, może uzasadniać przyjęcie, że w istocie nie doszło do opuszczenia miejsca zamieszkania. T.K. opuścił lokal przy ulicy [...] w związku z zatrzymaniem i doprowadzeniem do Aresztu Śledczego i uznać należało, że z uwagi na okoliczności opuszczenie przedmiotowego lokalu przez odwołującego się było dobrowolne. Organ wywiódł to z faktu, że do opuszczenia lokalu doszło w związku z zatrzymaniem, które było konsekwencją popełnionego przez ww. przestępstwa. Skarżący sporny lokal w wyniku własnych bezprawnych działań. Kwestia, czy opuszczenie lokalu było dobrowolne, ma znaczenie gdy dana osoba jest zmuszona opuścić lokal na skutek bezprawnych działań innych osób. Ponieważ opuszczenie mieszkania przez odwołującego było następstwem zawinionych przez niego działań, tym samym musi być uznane za dobrowolne. 3.3. Organ wskazał także, że w sytuacji osoby czasowo przebywającej pod innym adresem (w niniejszej sprawie jest to pobyt odwołującego w zakładzie karnym) badanie przesłanek do wymeldowania musi z istoty okoliczności, dotyczyć nie kwestii aktualnego przebrania lub nie przebywania w miejscu zameldowania, lecz kwestii możliwości wskazania miejsca stałego zameldowania jako tego, gdzie koncentrują się sprawy podmiotu. O utrzymaniu związków z miejscem zameldowania muszą w takiej sytuacji świadczyć inne okoliczności, niż proste zamieszkiwanie w lokalu. Zdaniem organu żadne związki, ani faktyczne ani prawne, nie łączą odwołującego się z przedmiotowym lokalem. Odwołujący nie ma w lokalu swoich rzeczy, gdyż zgodnie protokołem komornika sądowego z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] sporny lokal została całkowicie opróżniony. Przy czym rzeczy, które się w nim znajdowały nie posiadały jakiejkolwiek wartości handlowej i użytkowej. Odwołujący ponadto nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu, a jego powrót do mieszkania z uwagi na wykonanie wyroku eksmisyjnego przez komornika sądowego i wydanie lokalu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, uznać należy za niemożliwy. Taki stan rzeczy uznać należy za trwałe opuszczenie lokalu przez pana K., bowiem nie przebywa w nim i nie ma tam żadnych jego rzeczy, a powrót do niego jest niemożliwy wobec utraty uprawnień do przebywania w lokalu, które miały charakter pochodny, wywodzony z prawa najmu przysługującego K.D.. Uprawnienia te wygasły jednak z datą uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...] orzekającego eksmisję K.D.. 3.4. Organ wskazał dalej, że istotny jest cel ewidencji ludności, określony w art. 2 ustawy o ewidencji ludności. Przepis ten przesądza, że ewidencja ludności polega na rejestracji o miejscu pobytu osób, a więc służy gromadzeniu informacji co do stanu faktycznego. Obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. W tym celu organ gminy jako prowadzący ewidencję ludności jest zobligowany do utrzymania jej aktualności. Stąd też ustawodawca wyposażył ten organ w kompetencje orzekania o wymeldowaniu osób, które opuściły miejsce stałego zamieszkiwania bez dopełnienia powinności wymeldowania. Stąd też wydanie decyzji o wymeldowaniu służy celowi ewidencji, czyli dostosowaniu jej do zgodności ze stanem faktycznym. Dalsze zameldowanie skarżącego w lokalu nie stwierdzi stanu zgodnego z rzeczywistością. W odniesieniu do kwestii dowodowych organ wyjaśnił, że odstąpiono od przesłuchania świadków wskazanych przez pana K. w piśmie z dnia [...] października 2015 r. W ocenie Wojewody, przeprowadzanie dowodu z przesłuchania świadków nie wniosłoby nic nowego do sprawy. Ponadto podkreślił, że podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący pozbawienia możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego jest nieuzasadniony, ponieważ Prezydent Miasta w dniu 23 lipca 2015 r. przesłał skarżącemu kserokopie całości akt postępowania. 4. Wnosząc skargę T.K. zarzucił organowi wydanie decyzji w formie bezosobowej, podczas gdy przepisy prawa przewidują, ze odwołanie od decyzji rozpatruje konkretny wojewoda, zobowiązany do wydania decyzji w formie osobowej, a także nieuzasadnione uznanie, ze w sprawie zaistniały przesłanki do wymeldowania skarżącego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w niniejszej sprawie. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. wniosła o uchylenie decyzji organu I oraz II instancji wskazując, że opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i trwałe, a skarżący nie został objęty skutkami wyroku eksmisyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 5. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. 6. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 35 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W doktrynie i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że opuszczenie miejsca pobytu stałego musi ono obejmować nie tylko fizyczne opuszczenie lokalu, ale wiązać się musi z zamiarem zerwania więzi z tymże miejscem pobytu. Oznacza to, że wymeldowanie z miejsca pobytu stałego powinno być uzasadnione zamiarem koncentracji swojej życiowej aktywności w innym miejscu. Opuszczenie lokalu jest równoznaczne z zaprzestaniem jego posiadania, z dobrowolnym wyprowadzeniem się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu może nastąpić w sposób wyraźny, ale równie dobrze może wyrażać się poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Opuszczeniem jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Do okoliczności, wskazujących na wolę swobodnego opuszczenia lokalu przez daną osobę, należeć będą także: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. 7. Wskazać należy, że zameldowanie ma znaczenie ewidencyjne i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała ( art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności). Po pierwsze zatem fakt, że skarżący jest zameldowany w spornym lokalu nie przesądza jego prawa do przebywania w tym lokalu. Po drugie ma ono odzwierciedlać rzeczywisty stan faktyczny, tj. rzeczywiste przebywanie danej osoby w lokalu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, bowiem skarżący faktycznie nie przebywa w spornym lokalu co najmniej od dnia [...] kwietnia 2015r. (data rozpoczęcia odbywania kary pozbawienia wolności). W lokalu nie ma jego rzeczy, bowiem lokal został opróżniony dnia [...] czerwca 2015 r. w wyniku wykonania wyroku eksmisyjnego wydanego wobec byłego najemcy K.D. i innych osób. Na dzień wydania decyzji przez organ I instancji czyli [...] września 2015 r. brak było jakiegokolwiek związku faktycznego skarżącego z lokalem. 8. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, nie może być oparta na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulegnie zmianie i być pojmowana jedynie jako bezwarunkowe opuszczenie lokalu. Instytucja zameldowania ma charakter ewidencyjny i winna odzwierciedlać rzeczywisty pobyt osoby w danym miejscu. W ustalonym przez organy stanie faktycznym lokalu nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący w lokalu nie mieszka, nie znajduje się tam jego centrum życiowe, nie ma tam jego rzeczy, a aktualnie przebywa w przebywa w Areszcie Śledczym. Nie może również stanowić skutecznego zarzutu skargi brak cech dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego zameldowania przez skarżącego. Konieczność wystąpienia dobrowolności opuszczenia lokalu pojmowanej jako wyraz woli osoby, która lokal opuściła winna być badana i oceniana w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość czy dana osoba opuściła lokal samodzielnie, czy też na skutek bezprawnych działań innych podmiotów. Bezprawność owa, o ile przymuszony do opuszczenia mieszkania podjął określone kroki prawne, wyłącza możliwość wymeldowania osoby z lokalu. Ocena, czy dobrowolność owa wystąpiła, pozbawiona jest natomiast uzasadnienia jeśli dana osoba, nie wskutek bezprawnego postępowania innych osób, lecz wskutek własnych bezprawnych działań została zatrzymana przez organy ścigania i opuszczenie przez nią lokalu jest konsekwencją wywołanego przez jej działania aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności. W przypadku zmiany miejsca pobytu, spowodowanej przebywaniem w zakładzie karnym nie wymaga się dobrowolności opuszczenia miejsca zamieszkania (por. wyroki NSA z dnia z dnia 26 września 2007 r., II OSK 1251/06; 18 września 2009 r., II OSK 1396/08; 15 grudnia 2012 r., II OSK 2143/10; 19 lutego 2013 r., II OSK 1976/11; 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2407/11; 29 lipca 2014 r., II OSK 394/13, dostępnie na stronie internetowej – orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący opuścił lokal mieszkalny ze względu na aresztowanie. 9. Także zakres i skutki wyroku eksmisyjnego w drodze egzekucji sądowej istotnie zmieniają stan normatywny i faktyczny dotyczący przedmiotowego lokalu. Choć treść wyroku eksmisyjnego (wydanego przez Sąd Rejonowy w dniu [...] marca 2014 r., [...]) nie dotyczy bezpośrednio skarżącego (przebywał w tym czasie już w Areszcie Śledczym), to skutki tego wyroku wiążą organy administracyjne (art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Nadto pkt II wyroku eksmisyjnego obejmuje zakresem również skarżącego, jako że jego tytuł prawny do przebywania w lokalu było konsekwencją zameldowania go przez byłego najemcę K.D., wobec którego umowa najmu została najpierw rozwiązana, a następnie prawomocnie orzeczono eksmisję byłego najemcy wraz z innymi osobami. W wyniku wykonania zaś tego orzeczenia, co dokumentuje protokół z dnia [...] czerwca 2015 r., wszelkie zajmujące lokal osoby zostały eksmitowane, zaś lokal został opróżniony z wszystkich rzeczy. 10. W tej sytuacji utrzymanie zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu sprawiałoby, że w ewidencji ludności istniałby wpis niezgodny ze stanem faktycznym, a skoro skarżący nie ma prawnych ani realnych możliwości powrotu do lokalu, uchylenie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji odmowa wymeldowania prowadziłyby do zaakceptowania fikcji meldunkowej. Z tych względów, w braku innych uchybień, w szczególności proceduralnych, po stwierdzeniu, że postępowanie dowodowe przed organami odbyło się zgodnie ze standardami, materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i zostały zachowane gwarancje proceduralne skarżącego, skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu art. orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.