II SA/Go 1066/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu skarżącemu – K.B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę 200 zł (dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W dniu 24 listopada 2020 r. do Starosty wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2020 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji K.B. w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, w związku z tym, że od [...] stycznia do [...] listopada 2020 r. dopuścił się on wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 27 punktów karnych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w w/w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż z akt wcześniej prowadzonego postępowania wynika, iż kierowca dokonał wymiany prawa jazdy krajowego na dokument zagraniczny (Wielka Brytania) w dniu [...] sierpnia 2008 r. Dodał, iż kierowca nie posiada adresu zameldowania na terenie powiatu [...] i ma zagraniczny adres pobytu (Wielka Brytania). Następnie na skutek zażalenia wniesionego przez Prokuratora Rejonowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 61 a § 1 , art. 138 § 2 w zw. z art. 144k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu SKO podało, iż zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym został wprawdzie uchylony na mocy art. 125 pkt 10 lit. g ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze. zm.), jednakże w ustawie z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957) w art. 14 wskazano, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów m.in. art. 125 pkt 10 lit. g (który uchylał art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym) oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2, czyli ustawy o kierujących pojazdami, nie stosuje się. Ponieważ do dzisiaj nie wdrożono rozwiązań technicznych, o których mowa w cytowanym przepisie, art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. nadal stanowi podstawę skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji osoby, która przekroczyła 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium wskazało, iż wątpliwość w przedmiotowej sprawie dotyczy możliwości orzeczenia przez polski organ o poddaniu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierującego, który legitymował się prawem jazdy wydanym przez organ brytyjski. W tym zakresie za konieczne uznało SKO odwołanie do zapisów art. 41 i 42 Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r., (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40 i 44), której stroną jest również Polska oraz Wielka Brytania, gdzie mowa jest o wzajemnym uznawaniu każdego krajowego prawa jazdy oraz przewidziano m.in., że strony Konwencji mogą cofnąć kierującemu, który na ich terytoriach popełnił wykroczenie pociągające za sobą w myśl ich ustawodawstwa cofnięcie prawa jazdy, uprawnienie do korzystania na ich terytoriach z posiadanego krajowego lub międzynarodowego prawa jazdy. Żadne z postanowień niniejszej konwencji niej może być interpretowane jako zabraniające umawiającym się stronom lub ich organom terenowym wprowadzenia zakazu kierowania pojazdem przez kierującego mającego krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, jeżeli jest oczywiste lub dowiedzione, że stan jego nie pozwala na bezpieczne kierowanie pojazdem lub że uprawnienie do kierowania zostało cofnięte w państwie, w którym znajduje się jego stałe miejsce zamieszkania (art. 42 ust. 3 Konwencji). Konwencja przewiduje zatem zasadę wzajemnego uznawania krajowych praw jazdy ( co potwierdza zapis art. 4 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami) oraz dopuszcza możliwość ograniczenia lub cofnięcia uprawnień wynikających z zagranicznego prawa jazdy w przypadku popełnienia wykroczenia na terenie innego państwa. Również z treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. nie wynika, by swoim zakresem przepis ten miał obejmować wyłącznie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei zapis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., 488) wyłącza z procedury wpisywania do ewidencji tylko tych kierowców, którzy nie są obywatelami polskimi. SKO wskazało, iż K.B. jest obywatelem polskim, który poruszając się pojazdami po terenie Polski w krótkim odstępie czasu dopuścił się wielokrotnych naruszeń przepisów ruchu drogowego. Okoliczność ta wywołuje wątpliwości co do zdolności K.B. do bezpiecznego kierowania pojazdami i uzasadnia skierowanie ww. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Fakt posiadania przez stronę brytyjskiego prawa jazdy nie może stanowić przeszkody w tym zakresie. Kolegium uznało, iż organ I instancji powinien zatem wszcząć i przeprowadzić postępowanie zgodnie z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji. W dniu 9 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło pismo K.B. z dnia [...] października 2021 r., zaadresowane do SKO i zatytułowane wniosek o doręczenie decyzji i przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W piśmie tym K.B. zwrócił się do SKO o doręczeniu mu orzeczenia SKO z [...] lipca 2021 r., wskazując, iż bez swojej winy nie otrzymał korespondencji w niniejszej sprawie. Powyższe pismo zostało przekazane przez SKO do tutejszego Sądu i zarejestrowane w tutejszym Sądzie jako skarga na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2021 r., pod sygn. akt II SA/Go 1066/21. Następnie w dniu 13 stycznia 2022 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo K.B. z dnia [...] grudnia 2021 r., którego adresatem uczynił WSA w Gorzowie Wlkp., a określone jako skarga na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2021 r. Wraz ze skargą strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu skargi K.B. zakwestionował prawidłowość stanowiska zajętego przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, wskazując na rażące naruszenie prawa poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o akt, który nie został ogłoszony. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z 25 stycznia 2022 r., wobec zakwalifikowania pisma K.B. z dnia [...] października 2021 r. jako skargi na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], nadesłana przez organ wraz z pismem przewodnim z dnia [...] grudnia 2021 r: skarga K.B. oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z dnia [...] grudnia 2021 r. uznano za uzupełnienie skargi z dnia [...] października 2021 r. i dołączono do akt niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarga K.B. złożona została przeciwko rozstrzygnięciu kasacyjnemu SKO (uchylającemu postanowienie organu I instancji) wydanemu wobec postanowienia Starosty opartego na art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w związku ze złożonym wnioskiem przez Komendanta Miejskiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym (który mimo uchylenia obowiązuje na podstawie art. 14 ustawie z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw;(Dz. U. z 2018 r. poz. 957) kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Zatem koniecznym do wszczęcia przez starostę postępowania w oparciu o w/w przepis jest wniosek komendanta wojewódzkiego policji. Komendant wojewódzki policji jest w tym zakresie szczególnego rodzaju wnioskodawcą inicjującym postępowanie administracyjne, gdyż jego kompetencja w tym zakresie uregulowana została w przepisie ustawy. Nie ulega jednak wątpliwości, iż dopiero po złożenie tego wniosku starosta może wszcząć postępowanie, o którym mowa w cyt. powyżej przepisie. Do wszczęcia postępowania administracyjnego zastosowanie znajdują przy tym przepisy k.p.a., bez wyjątku dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie na skutek wniosku złożonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, Starosta odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Podkreślić należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie załatwia sprawy merytorycznie co do istoty, ale orzeka o kwestii formalnej niedopuszczalności wszczęcia, a więc i prowadzenia postępowania w przedmiocie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Z tego powodu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania rozstrzyga tylko i wyłącznie o wniosku o wszczęcie postępowania i rozstrzyga jedynie o przesłankach wszczęcia postępowania. W świetle orzecznictwa w przypadku, gdy postępowanie administracyjne kończy akt odmawiający wszczęcia tegoż postępowania jego stroną jest jedynie ta osoba, która domagała się jego wszczęcia i tylko wnioskujący o jego wszczęcie ma interes prawny w domaganiu się obalenia zaskarżonego postanowienia na drodze postępowania sądowoadministracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I OZ 719/14, z 20 grudnia 2018r., sygn. akt II OSK 2587/18 oraz z dnia 11 października 2018 r., I OSK 2936/18, a także postanowienie WSA w Bydgoszczy z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 683/20 i postanowienie WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r., I SA/Wa 171/18 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny innych podmiotów (pozostałych stron postępowania) aktualizuje się dopiero w momencie formalnego wszczęcia postępowania, czyli zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania zainicjowanego przez wnioskodawcę. Wówczas to dopiero wszystkie osoby mające interes prawny w takim postępowaniu mogą być jego stronami, a co za tym idzie uzyskują prawo w zaskarżaniu wydanych w tym postępowaniu orzeczeń. Skoro w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczące skierowania na sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, nie zostało wszczęte w znaczeniu formalnym, nie ustalono jeszcze pozostałych stron postępowania i nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania - to postępowanie to nie może dotyczyć interesu prawnego innego podmiotu niż wnioskującego o jego wszczęcie. Kwestia istnienia po stronie Skarżącego interesu prawnego byłaby aktualna wówczas, gdyby przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego był akt administracyjny (postanowienie, decyzja administracyjna) wydany po wszczętym postępowaniu administracyjnym. Jest to związane z tym, że obowiązek zapewnienia przez organ wszystkim stronom udziału w każdym stadium postępowania (w tym zawiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania) ciąży na organie dopiero po jego skutecznym wszczęciu, co wynika z przepisów art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Tymczasem adresatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wyłącznie wnioskodawca. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż K.B. na tym etapie i odnośnie zaskarżonego postanowienia nie posiada interesu prawnego (co najwyżej faktyczny) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktów wydawanych na etapie wstępnym i dotyczących kwestii badania dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, złożonego przez Komendanta Miejskiego Policji. Rozstrzygnięcia wydawane na tym etapie nie kształtują bowiem istoty sprawy administracyjnej, której rozpatrzenia domaga się inicjujący postępowanie administracyjne. Z uwagi na powyższe należało uznać, że K.B., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylające postanowienie Starosty o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi przez podmiot nieuprawniony czyni zaś ją niedopuszczalną. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił wniesioną skargę - o czym orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Wobec odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej za bezzasadne uznał Sąd rozpoznanie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do jej wniesienia, bowiem wniosek taki może zostać rozpoznany tylko odnośnie skargi, która jest dopuszczalna.