II SA/Go 1069/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XXX/224/06 w sprawie ustalenia dla Gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Województwa nr 59 poz.1307) stwierdza, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 2 została podjęta z naruszeniem prawa. Uchwałą nr XXX/224/06 z dnia [...] czerwca 2006 r. Rada Gminy ustaliła dla Gminy liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006 r. Nr 59 pod poz. 1307. Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). W oparciu o wskazane przepisy prawa ustalono w § 2 tejże uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, mianowicie w ust. 1 wskazano, iż miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 50 m w linii prostej od: a) szkół, b) przedszkoli, c) domów kultury i innych placówek oświatowo-wychowawczych, d) obiektów kultu religijnego, e) placówek mających w zakresie działania profilaktykę i leczenie alkoholizmu; zaś w ust. 2 wskazano, że punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Prokurator Rejonowy, działając na podstawie art. 50 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą uchwałę Rady Gminy, zaskarżając ją w części obejmującej § 2 ust. 2. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez ustalenie w § 2 ust. 2, iż punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników. W związku z tym Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2006 r., nr XXX/224/06. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż § 2 ust. 2 rażąco narusza art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, na mocy którego rada gminy ustala, w drodze uchwały, liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W § 2 ust. 2 kwestionowanej uchwały wskazano zaś, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników. Prokurator, powołując się na treść orzeczenia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 1056/11), zwrócił uwagę na to, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych, ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a przepis art. 12 ust. 2 tej ustawy uprawnia jedynie gminę do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Prokurator wskazał, iż katalog miejsc chronionych został zawarty zaś w art. 14 ust. 1-5 przedmiotowej ustawy i jest to katalog zamknięty, co oznacza, że rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dokonać jego rozszerzenia. Może natomiast, na podstawie art. 14 ust. 6, wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych miejscach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter. Jednakże materia ta nie może być uregulowana w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w związku z tym, zdaniem Prokuratora, materia ta wymaga uregulowania w odrębnej uchwale. Prokurator zaznaczył, iż podejmując zaskarżony akt prawa miejscowego, Rada Gminy przekroczyła granice upoważnienia wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż na tej podstawie Rada nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, albowiem w ten sposób wkracza w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tejże ustawy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy zrezygnował z wyrażenia stanowiska w niniejszej sprawie, pozostawiając ją do rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże w innym zakresie, niż w niej wywiedziono. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i w ramach tej kompetencji są upoważnione do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie okoliczności naruszeń prawa i wszystkie przepisy, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2006r., nr XXX/224/06 w sprawie ustalenia dla Gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, podjęta między innymi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości. W tym miejscu należy przypomnieć, iż na mocy art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator wnoszący skargę na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest związany żadnym terminem do jej wniesienia, stąd możliwe było zaskarżenie przez Prokuratora Rejonowego uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2006 r. Dodatkowo trzeba wskazać, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawierającym normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo wskazany organ administracji, albowiem zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W oparciu o zapisy tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.s.g.). Odnosząc się do zarzutów skargi należy przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednakże należy pamiętać, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli uchwały objętej skargą w zakresie w niej wskazanym, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia przez Sąd, w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2, albowiem uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, iż przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). Kwestionowany przez Prokuratora zapis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego, co skarżący sam zaznacza w skardze, wskazując, że tego rodzaju regulacja dot. wprowadzenia przez upoważniony do tego organ gminy stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niż wymienione w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości miejscach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter, może nastąpić na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale znajduje więc podstawę w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wobec powyższego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy brak wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jako przepisu uzasadniającego zawarcie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały zapisu statuującego, że punkty ze sprzedażą napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie: a) targowisk, b) plaż i kąpielisk, c) chodników; stanowi istotne, czy też nieistotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako "istotne" lub "nieistotne" naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to takiego rodzaju naruszenie prawa jak np.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. ww. wyrok NSA). Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać zaś nieodpowiednie oznaczenie uchwały (nadanie jej błędnej nazwy) lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia) (por. Z. Kmieciak: Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, "Samorząd Terytorialny" z 1995 r., nr 11). Dodatkowo trzeba zaznaczyć, iż każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza nieważność tej uchwały i skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Z kolei w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę tą wydano z naruszeniem prawa, przy czym wskazanie to nie skutkuje wyeliminowaniem takiego aktu z obrotu prawnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2009 r., s. 604). Bez wątpienia więc w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa przez Radę Gminy, jednakże naruszenie to należy zakwalifikować jako nieistotne. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie wskazała bowiem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jako podstawy prawnej dla usankcjonowania zapisu zawartego w § 2 ust. 2 tejże uchwały. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia przez Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 2 została podjęta z naruszeniem prawa. Wyrok wydany na tej podstawie nie pozbawia mocy obowiązującej zaskarżonego aktu, albowiem nieistotne naruszenie prawa nie pociąga za sobą wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2008 r., s. 364).